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公务员依法行政案例分析
贵南县人民政府:http://www.minsiyuan.com    来源:    创建时间:2017/8/7 10:20:24    

[案例·讨论·分析之一]

我国离现代化还有多远?

 

我国人民正在努力建设社会主义现代化事业。那么,我们现在离现代化还有多远呢?关于现代化的发展水平,国际比较流行的看法是以美国社会学家英格尔斯提出的10项指标来衡量。中国的现代化水平在世界120个国家中排名第66位。按改革开放20年发展速度预测,还需13年就可达到现代化标准。这是中国社会科学院社会学所社会指标研究课题组2000年3~4月份经过测算得出的结论。

英格尔斯的现代化指标体系于60年代提出,包括人均国民生产总值、非农业产值占国民生产总值比重、服务业产值占国民生产总值比重、大学生占20~24岁年龄人口比重、平均预期寿命、平均多少人有一名医生、成人识字率等10项。中国社会科学院社会学所课题组收集了百万人口以上的120个国家和地区的10个指标的1998年数据,用英克尔斯的标准作为衡量值,用综合指数法对各国现代化水平进行了综合评价。根据此评价,1998年中国实现现代化标准(也可称为现代化指数)为81.9%,现代化水平居世界第66位,比1993年上升了7位。1998年世界各国平均现代化指数为100.8%,比我国高19个百分点。从指标来看,我国现代化建设的速度是很快的。我国有些指标超过了世界平均水平(如平均预期寿命、平均多少人有一名医生、成人识字率),也超过了现代化的最低标准。我国其他6项指标居世界后列。我国的现代化指数1978年是59.6%,到1990年就提高到了69.8%,1995年为79%,1998年为81.9%。按此速度预测,还需要13年就可实现现代化。

英格尔斯的现代化指标体系:

指标内容

国际标准

我国状况

人均国民生产总值

3000美元以上

600美元(1999年数据)

农业产值在国民生产总值中所占比例

不超过12%~15%

18.8%

服务业在国民生产总值所占的比例

超过45%

33%

非农产业就业人口在总就业人口中所占的比例

超过70%

45%

有文化的人口在总人口中所占的比例

超过80%

接受9年义务教育的占43%接受12年以上的占11%

青年适龄年龄组中,上大学的人数比例

超过30%

3%

城市人口占总人口的比例

超过50%

29%

平均每名医生负担的人口为

800人以下

1060人

平均预期寿命

70岁以上

69岁

报纸拥有量

3人每天一份

23人每天一份

资料来源:《希望月刊》、《kkc信息快递》(http://finance.sina.com.cn 2000年4月14日新浪财经)

问题:请根据美国社会学家英格尔斯的现代化指标体系,分析我国政府在推进现代化进程中所应扮演的角色,并以“现代化事业与政府职能”为题进行讨论。

[案例·讨论·分析之二]

年亏数十亿 月收入居榜首

——中国邮政怎么了?

据国内众多媒体报道,邮电业内高层人士在《21世纪商战宝典——电信》一书中披露:中国邮政每年亏损数十亿,而中国邮电业平均工资收入,却是全国20多个行业中收入之最高者。这是何道理?亏损的企业,何来的高薪发放?几十年如一日长期亏损,按市场经济劣汰原则就该倒闭!几年前寄封信8分钱亏损,翻了6倍如今5角钱一封还是亏。

中国邮政业,1991年完成业务总量204.4亿元,是亏损;1995年完成业务总量998.8亿元,亏损50.2亿元,相当于邮政当年业务收入的34%;1996年亏损70亿元;1996年12月1日,邮政业务全面调价,其中各种信函业务提价超过6倍,当年完成业务总量1770亿元,预计亏损仍在40%左右。亏在何处?为何亏损?

(据2000年1、2月份各报资料整理)

案例分析提示

政府垄断降低公共服务的效率。国家邮政系统的案例也许比较能够较好地说明这个道理。邮政一直以来被看作是典型的公共产品,需要政府垄断经营。但是,我们也发现垄断经营的后果是以牺牲社会效率为代价的。你认为,导致邮政“亏损”的根本原因何在?邮政行业能否引入竞争机制?请结合中国移动通讯体制的改革谈谈你的看法。

[案例·讨论·分析之三]

 

顺德经验:政府的作用是“掌舵”而不是“划桨”

 

顺德市经济发达,改革开放以来一直位于全国“百强县”之前列。作为广东省综合改革的先行点,顺德在产权制度改革、政府职能转变和行政体制改革方面在国内处于领先地位。

一、改制的背景

顺德一直是以其集体经济发达著称。据1993年的统计,顺德工业企业注册资本中,公有经济占74%,外资占24.7%,民间资本仅占1.24%。在北旺镇,镇办企业占了80%,公有企业占90%,公有经济占绝对优势。顺德人推崇的是“以集体经济为主,乡镇企业为主,骨干企业为主”,当然“三个为主”也取得了相当大的成功,创造出了一系列国内名牌产品,如美的空调、容声冰箱、万家乐热水器等。与此同时也出现了政企不分的现象,企业变成了政府的附属物,政府主导经济运作方式。企业上新项目要由政府作担保向银行贷款。企业经营者不承担直接的经济责任。盲目投资,广铺摊子,重视经济的外延扩大,忽视经济的内涵式发展。企业领导制度不健全,企业领导权力过大,“厂长经理负责制”成了“厂长经理所有制”。结果是厂外有厂,账外有账,集体资产流失严重,一些企业的厂长、经理把利益转移到协作厂,通过交易,将一部分截留给私人,个人的腰包一天天膨胀起来。于是,出现“个人负盈、企业负亏、政府负债”的现象。市长冯润胜说:“当年靠政府担保,高投入、高负债起家,九成以上的企业是政府全资,现在有限的公有资本再难以支撑如此庞大的公有经济;政府有限的利益再难以承担无限的风险,难以适应市场经济体制,无法良性循环,再不变一变,改革开放的成果就没有了!”乡镇企业的规模越来越大,逐渐成为“二国营”,弄虚作假现象严重。一家长期戴着“先进企业”桂冠的工厂,每年上报盈利6000多万元,实际上却负债5000万元。公款消费恶性膨胀,有的企业领导用公款购买小汽车,请家送礼,任意挥霍。这些现象造成国有资产流失,企业经济效益低下,到1993年全市197家市属企业中,资产负债率高达80%。

顺德市领导层看到,“政企不分是一切问题的总根源”。一位老镇委书记说:“从眼下来看,传统公有制模式,比那些以个体经济为主的市镇有更多的优越性,有更强的实力;但随着改革的深入,深层次的矛盾和问题必将日益显现,前景不容乐观。”顺德人开始认识到,在市场经济条件下,要使经济高质量、高效益地运转,必须实行政企分开,从政府包办转为由企业自主经营;从靠投资拉动转为以效益牵动,让市场、效益成为企业赖以生存和发展的基础,即转换企业经营机制,转变政府职能。于是,以产权制度改革为突破口、以转变政府职能为关键的改革在顺德拉开了序幕。

二、理顺产权 企业转制

顺德人认识到,尽管集体经济力量雄厚,但要有经济发展的后劲,必须对传统产权结构进行改造,触动“产权”这个尚未有人敢碰的“禁地”,建立适应市场经济的经营、分配机制。1993年9月,市委、市政府下发了《关于转换企业机制,发展混合型经济试行办法》(下称“28条”或“35条”),明确提出要通过企业产权制度改革,“促进以股份制为主要形式的多种经济成分并存的混合型经济的迅速发展,建立适应市场机制的公有资产管理运营体制”。这个办法最初为28条,到1995年完善补充到35条,是顺德企业与政府改革的纲领性文件。

根据“28条”,改制的第一步是对全市公有制企业进行全面清产核资,委托中介机构进行资产评估,然后界定产权。原国营企业和国家直接投资形成的资产为国有产权;各级政府的投资及其他行政部门担保投资兴办的企业所形成的资产,为地方政府产权;企业奖励金和福利金,可作为职工产权。产权理清以后,按照现代企业制度的要求,通过对国有和乡镇集体所有企业实行多种形式的改造,实现政企分开。一是对关系全市国计民生、带有专营性质、基础设施、高新技术的骨干企业进行公司制改造,改组为政府全资或控股的股份有限公司,或者有限责任公司;二是通过出让部分股权或扩股的办法,吸引外商注资,从而组建中外合资合作有限公司,调整产权结构;三是把企业全部资产作价转让给原企业全体或大部分员工,组建新的股份合作制企业;四是把企业的设备和流动资产转让给员工,把土地使用权和厂房租赁给员工,实行租赁经营;五是对微利、亏损的小企业公开拍卖,转为合伙制或私营企业。经过3年扎实稳妥的推进,到1995年底,顺德市、镇两级1001户企业全部转制完毕,由政府独资、控股、参股企业163家,企业职工持股企业566家,企业经营者持股和拍卖、兼并企业272家,租赁经营331家,停产21家,市、镇两级企业中,公有资产的比重由90%下降为62.4%,市、镇两级的国有资产重点转向基础产业和高新技术产业,质量和创利能力大大提高。

这样,顺德“抓住一批,放开一批,发展一批”,将基础产业和高新技术产业改组为政府全资或控股企业,交由公有资产管理委员会下辖的投资公司经营;大多数企业则通过合作、转让、租赁、承包、拍卖等形式放开经营。如大良镇的德胜电机厂,前身是国有老厂,转制时资产评估为6000多万元。全厂900多职工集资买下该厂,成为工厂股东,投资150万元的最大股东做了董事长。该厂转制后,工厂员工既是工厂职工又是工厂股东,实现了“劳动者的劳动联合和资本联合”,原来“人人有一份,人人都没有”的产权虚置的状况改变了,他们信奉“搞得好起楼,搞不好跳楼”的哲学,企业职工的主人翁意识普遍增强。成了企业的股东后,职工们说,“我们是企业的真正主人”,因此,比以往更加关心工厂,生产积极性大大提高了。同时,企业的内部约束机制也逐渐形成:企业盲目贷款、盲目上新项目的现象少了;公款消费膨胀得到遏制,企业领导大手大脚、铺张浪费的不良风气有所扭转。总之,良性循环已经开始出现。1993年,顺德市固定资产投入达58亿元,1994年下降到41亿元,降幅达29.4%;1995年再降到31亿元,降幅达29%。3年间,固定资产投资规模逐年大幅度下降,说明盲目投资风得到了有效控制。

三、政府管什么

在传统的产权制度条件下,政府的行为事实上是企业行为;政府官员是在“经商”而不是行政,终日劳心费神的工作大多是企业的产、供、销问题;政府是整个公有经济的大管家,政府是个大企业。而在企业产权不明、企业还是政府附属物时,所谓的转变政府职能事实上只能是一句空话。如果在条件尚未完全成熟时硬是将职能转移出去,“做夹生饭”,那也无疑会造成混乱的后果。道理很简单,就是在转移出去的职能尚未有新的载体时,必然造成管理的真空地段,导致市场的无序状态。现在顺德通过产权改革,可以说是很好地解决了这个问题。政府在一定程度上解放了出来,真正干起了政府的事,政府行为不再完全是去管“不该管、管不了、管不好”的事。从顺德的经验看,在产权制度改革后,在市场经济条件下,要充分发挥市场在资源配置方面的基础性作用。但正如政府不是万能的那样,市场同样不是万能的。按照与市场分工的原则,顺德市政府主要承担下列职能:

一是提供公共物品。公共物品是私人不愿生产或无法生产的由政府提供的产品或劳务,包括城市环境、气象预报、邮政通讯、基础教育和公共卫生,以及理应由政府负责的其他事务,如社会治安、审计稽查、环境保护等。顺德在产权制度改革、政企分开以后,政府官员再不用为企业上哪个项目操心,也不用为产品找市场、搞推销忧愁,而是在交通、通信、能源等基础设施建设方面,超前加以发展,改善投资环境。市政府组织引入外资共同经营“四路八桥”,其中投资30多亿元建成准高速公路102公里。1994年,顺德市公路总里程达1027公里,密度为每百平方公里128.43公里,成为全国公路密度最高的县市。全市的电话装机容量达25万门,电话用户12万户,移动电话逾2万户。自发电厂能力也达64.5万千瓦,电力自给有余。自来水普及率达98%。政府还根据社会和群众需要,举办了大批公益事业。仅1994年就兴建公园8个,公厕44座,垃圾中转站27个,兴建改建中小学55所,新增派出所13个。

二是管理国有资产,确保国有资产的保值增值。按照现代企业制度的要求对公有制企业实现多种形式的改组以后,政府的一大经济职能是设立专门的机构、专门的制度来管理国有资产。当然,这种管理既不同于传统上政企不分条件下对企业的直接、微观管理,也不同于政府的宏观经济管理行为,而是严格按照市场机制运行的一般要求,保证政府的国有资产管理行为相对独立。这里,政府要管的仅仅局限于政府全资、控股或参股的企业。顺德市按照“抓住一批,放活一批,发展一批”、“抓住大的,放活小的”的原则,对大量一般性行业,则让经营者责权共享,风险与利益共担,自主经营。到1995年底,由市镇两级政府独资、控股、参股企业163家,公有股所占比例为62.4%。

三是建立社会保障机制,保障全社会的人道发展。在发展经济的同时,一方面要让全社会享受到经济发展的成果,另一方面市场竞争追求的是高效率,企业要根据资本的要求实现效益的最大化,而不是像传统上那样,承担过多的社会责任。这是符合市场经济的基本规律和资本运作的本质要求的,是无可厚非的,尤其是在我国生产力水平落后的情况下,很大程度上要优先照顾效率的提高。而这样发展的结果,企业必然会把冗员推向社会,也会引发社会问题,甚至危及社会稳定。因而,政府必须大力发展社会保障事业。顺德市的社会保障制度与产权制度的改革同步进行,这就保证了改革得以稳定、顺利进行。在顺德企业转制的纲领性文件“35条”中,有10条20多款专门详述如何建立和完善社会保障体系。首先是剥离改制企业的离退休人员。企业必须为已离退休的人员投养老和住院保险。离退休人员由企业保障真正过渡到了社会保险。对在职职工,全市强制推行养老保险和住院医疗保险。到1997年中,全市100来万人口中有80万参加医疗保险;35万人参加工伤保险;30万人参加养老保险。与此同时,政府还启动一系列“民心工程”,保证了转制期间政情民情的稳定。这样就保证了“老有所养、残有所助、失业有靠、处处无冻饿、生病有治疗”。

案例分析提示

地方政府的职能究竟如何界定,各地情况不同,我们不能一概而论。但从顺德市政府的职能配置,我们可以从中得到什么启示?他们有没有做不该做的事?还有什么该做的事没做?

[案例·讨论·分析之四]

 

英国地方政府的职能

 

所有地方政府的职能都要有法律授权,否则地方政府的行为便是无效或非法的。地方政府的权力基本上来自正式的法律条文,如《1936年公共卫生法》,以及地方产法。

教 育

职能的基础 在英格兰和威尔士,教育经费是迄今为止地方政府单笔费用最高的项目,其总数达到了90亿英镑。在政府拨款的中小学校,学生总数达到了700万。然而,直到19世纪中期以前教育是自愿行为。第一笔政府拨款仅仅2万英镑——1833年拨给国民协会和英国和外国学校协会。1870年教育法在教育欠发达的地区建立教育基金会,提高拨款比例。也规定了5岁到13岁的适龄儿童的义务教育制度。1902年教育法建立了郡和郡学区的教育行政机构。

后来的发展 1918年教育法加强了地方教育行政机构,把拨款提高到50%,废除了学费制,扩大了许可服务的范围,把离校年龄提高到14岁。该法责成郡和郡学区负责“建立起国民教育体系”。

1944年教育法 该法建立起了现代教育制度。第一章规定建立教育部作为中央的行政管理机构,负责“提升英格兰和威尔士的教育水平以及促进致力于这个目的的机构的发展……并确保提供各种各样的、综合的教育服务”。教育大臣被授予广泛的指导和监督的权力。

委员会 每一个地方教育行政机构必须任命一个由现会员选举产生的有专业知识和技能的人士所组成的委员会,与教育行政长官一道工作。

分类 地方政府管理的学校分为以下几类:

1.初级——11岁以下;

2.中级——11岁至16岁;

3.高级——包括郡学院、文科和商科学院、夜大学、成人教育和面对年轻人的服务。

职责 地方教育行政机构的职责是确保在其辖区拥有足够数量的学校以及保证幼儿及特殊教育得到经费的保障。初级和中级学校的管理权,在教育行政机构和校董之间分配。长期教育则在教育行政机构的控制之下,除了接受社会捐款的中级学校外。教会学校必须得到有地方宗教机构代表参加的、由地方教育行政机构主持的委员会的批准。

继续教育 每一个地方教育行政机构拥有的职能都是保证为继续教育提供满意的设施。这意味着为超过入学适龄人士提供全日制和兼读制教育。

辅助功能 除了举办学校和任命教师外,地方教育行政机构还承担一些与教育相关的重要职责:

1.年轻人就业服务;

2.身体检查;

3.服饰、牛奶和膳食;

4.娱乐、社会和身体锻炼;

5.儿童和年轻人的雇用问题;

6.规定交通条件;

7.教师培训。

住 房

住宅局 尽管某些保留权力被授予郡委员会,但地区委员会是住宅局。在伦敦市,公有住房委员会是该管理机构,在大伦敦,主要的住房管理机构是有限职能的伦敦各区,如过剩人口的住房保留给大伦敦市委员会。主要负责的大臣是由中央住房咨询委员会协助的环境事务大臣。

住房的规定 住宅局的职能是对该地区的住房需求进行定期的检查,很多地方住房行政机构通过下列方法提供住房:

1.购买;

2.在地方公共土地上修建住房;

3.转换、改造、扩大、维修或改善由住宅局购买的住房。

为了实现这些权力,住宅局被授权提供商场购物、娱乐设施和其他环境服务。

注:在农村地区,郡委员会被要求对住房状况进行连续性的检查。

管理 住宅局有权对其所属的住房“管理和控制”。

1.它可以做作为一般意义上的房产主人所做的事情;

2.假定合理并经常被评估,它可以确定房屋的租金;

3.在挑选租户时,住宅局必须依照给予某些阶层人群优惠的《住宅法》办事。

1957年《住宅法》规定的职能 其职能包括独立住宅和住宅群。

独立住宅

1.危房 按照法律条文的界定(1957年《住宅法》),当一所房子被确定为“不宜居住”时,住宅局得依法要么把该房产作为一个单元处理或者作为某住宅群的一部分来处理。在前者,按照该房产是否能够按合理的成本修复,它的权力被进一步分割。

2.可以合理费用修复的独立房地产 这些可以下列方式处理:

(1)按照发出的维修通知;

(2)没有维修通知时做执行性的工作;从业主处获取维修费用。

3.不能以修理费用维修的房产。住宅局可以:

(1)接受业主的修复请求;

(2)发布拆除命令,要求拆除该建筑并清理现场;

(3)发布关闭命令,禁止人们入住该房屋或其组成部分。

住宅群 这些可以下列方式来处理,一般称之为“清理贫民窟”:

1.清理范围 当某地区的房子不适宜居住,或者因安排不合理而对健康机构威胁,惟一的解决办法是彻底拆除时,住宅局可以决定宣布某地区为清理区,倘若:

(1)资源足够。

(2)具备可供选择的合适的住宅。

如果行动得到环境部的确认,住宅局可以依照清除命令或强制采购令(住宅局有做出选择的自由裁量权),强制企业主清理现场。

2.再开发地区 住宅局可以在过分拥挤、不适宜居住的工人阶级住宅区采取措施。住宅局,可以决定某地区为再开发地区的方式,或以从环境部得到确认的方式,以协议或强制采购的方式获得该土地。这样这里就成为再开发地区。(注:这个程序被1962年的《城镇规划法》所取代)

3.过分拥挤 住宅局的职能是负责检查该地区是否存在过分拥挤现象,并向环境部提交清理报告。他们也可以在某地区临时确定过分拥挤。

1964年和1969年《住宅法》 该法案确认了当前改善现有住宅的政策,排除了拆除和再开发的昂贵的政策。1964年法案引入了住宅强制改造程序。这个程序被规定总体改造地区的1969年法案所替代。该法案的根本原因是,解决250万“曙光”住宅特别是租住房屋的问题的自愿改造拨款计划的失败。1969年法案的规定,使得住宅局能够在总体改造地区处理住宅改善和环境改善的问题。

住宅改善拨款 1958年《住宅(财政条款)法》和1959年《住宅法》引入了拨款制度。前者规定,建立自由拨款制度,而后者则规定建立必须拨款制度。1958年法授权,拨款要承担转换住宅所发生的费用,以提供更多的住宅;而1959年法则强制地方住宅局制定标准拨款,以承担安装某些标准设施,如浴池或淋浴,厕所,自来水等等。为了得到这笔拨款,一套住宅只得安装提高居住质量的标准设施。

住房 按照1961年《住宅法》,租住区的住宅管理权被授予地方住宅局。大臣规定了地方住宅局适用于这些房地产的“管理行为规范”,这些规范包括排水、供水等等。住宅局可以要求这些住宅实施某些装修,做出关于防火逃生的规定,居住人数的限制,以及这些房产登记的计划。1969年《住宅法》扩大了住宅局的权力,它们有权制定紧急情况下的控制命令,这样住宅局就拥有了对这些住宅的直接控制权,使它们能够安置那些失去住所的住户并按照管理命令的要求实施一些工程。

其他职能

1.房屋购买 地方住宅局被授权提供用于购买住房之目的的抵押贷款(但这项便利条件在全国性的紧缩时期被缩减了)。

2.住房协会 地方住宅局被授权通过贷款、建议和获得土地来协助地方住房协会提供住房。在中央层次,同样的住房协会受按照1964《住宅法》建立的“住宅法人机构”协助。

3.1965年《房租法》 在租赁管理、受政府控制的住房的房租登记等方面,地方住宅局被授予了重要的管理职能。

(作者注:本资料译自《地方政府》,即参考书目之十第152页至159页,由于篇幅所限,本书只摘译其“教育、住房”等前两项内容供参考,原书中“城市规划、公路、卫生和福利、公安消防”从略。)

 案例分析提示

英国是老牌的资本主义国家,其市场经济体制高度成熟。因此,分析英国地方政府的职能对刚刚启运社会主义市场经济的中国来说,有一定的借鉴意义。请把本案例与前面关于顺德市政府的职能转变的案例进行对比分析。

 

[案例·讨论·分析之五]

 

水行业协会的尴尬处境

 

2000年盛夏逼近之时,由“农夫山泉”掀起的水行业有关“纯净水是好是坏”的争论已趋白热化的状态。然而,在这个竞争日趋激烈、动辄要在市场上“兵戎相见”的行业中,对比那些行业巨头们忽而压价紧逼、忽而愤怒声讨对手、忽而又在媒体上郑重声明如何如何的轰动性事件,有一方的声音曾长期显得微弱和不被重视,这便是行业协会!然而,这一次广东省瓶装饮用水专业协会以行业代言人的身份召集行业大会,意图平息业内“战争”,不失为一个亮点,令业界关注,但认真盘点这些行业协会则不能不涉及其当下困难的生存状态。

水行业协会运转缺乏经济基础

“财为庶政之母。”没钱,啥事都办不成。行业协会没什么钱。广东省瓶装饮用水专业协会会长郑自敏便有不少故事。1995年,国家修订了矿泉水的生产标准,他们便想在第一时间请修订矿泉水标准的专家到广州讲课,但一共有8个专家,考虑到经费问题,他们甚至都提出过能不能少来几个的请求。就最近的纯净水之争来说,他们组织召开行业大会,经费来得也不轻松,又是打电话,又是发传真,四处沟通,差一点眼泪没出来。这样的活动,协会有一个“怕”字,就是“怕”企业答应得好好的要出钱,但最后却“耍赖”不交。

行业协会没钱,直接原因似乎在于会员企业不交会费。像广东省第一轻工业协会、第二轻工业协会等协会,轻工业厅撤销后,无政府拨款,主要财源来自会费,但会员企业并不甘心情愿交“钱”,能有一半企业交费就不错了,所以紧要的还要解决“吃饭”问题,没有独立的财政力量,协会难免会“看人家眼色行事”,难免对业内的纷争有一种“心有余而力不足”的感觉。但行业协会是不是就注定有一个“穷”命?熟悉美国行业协会情况的广州华凌家电公司总经理朱大成指出行业协会要“富”,就得创造附加价值。国外的行业协会依靠举办高级培训、考证甚至卖书卖教材都大大增加了自己的财力。实际上,专业协会的高级培训,是大学和研究院都做不到的,自然就有吸引力。像美国商会apics这样的全国性物流协会,经常举办研究级的物流管理培训,在行业内威信极高。

水行业协会缺乏行业管理的权威

行业协会声音小,管不了太多的事,表面上是财务的问题,实质上是权威性问题,会员企业为什么不交会费?说得尖锐些就是不认你这个权威!可是,协会的行业权威又来自哪里?

广东省二轻工业协会秘书长曾慧生说:“手上要有武器”。这些武器是何方神圣?无非就是一定的行业管理权。曾指出,原来的生产许可证发放、质量认证、评比、创优等权力,二轻工业厅撤销后,都直接归省经委管,这样行业协会手中便没了“武器”。“手上武器”没有了,不能替企业做事,自然就没有权威,像他这样曾在二轻工业厅做过科技处长,现在做赋闲的协会秘书长自然“心中失落”。所以,精简掉像工业厅等政府机构后,政府一定要有意识培养协会,并赋予协会一定行政权力。在涉及到行业重大发展方向、技术推广、新技术推介、产品鉴定等事务方面,一定要有行业协会参与,没有这个参与权,协会就没有办法掌握这个行业最新方向。而道理很简单,没有管理权限、没有最新动态信息,行业协会就没有适当生存空间。

如果说缺乏行业管理权限是行业协会“气短”的“权力”根由,那么,目前行业协会的组织形式也是其“气短”的根由。广东省瓶装饮用水专业协会会长郑自敏就坦称他这个会长就是过渡人物,是由原来制度下形成的组织形式造就的,既不是民选的,也不是企业家,而是由政府“下派”官员来任职。在他看来,这种架构很难在行业中确立稳固的权威,已不能适应形势的发展。

对于目前行业协会在产业转型中的困境,业内人士曾一针见血地指出,如果搞得好,大家听,如果搞不好,比原来的部门行政管理更差。可怎么搞得好?关键是行业协会要把“自己的位置摆正”,改变以前在政府部门的“官老爷”观念,赶快定位于服务企业。借鉴国外商会的经验,在组建信息网、行业标准、交流平台这三个方向做文章,在现在混乱的进程中,从专业的角度提出一些方向,反复不断灌输理念,反而会引导行业的发展,确立自己的权威地位。否则,行业协会怎么能摆脱政府“养老院”的社会批评?

(据《羊城晚报》2000年6月10日报道改编,原文作者袁卫东)〖ht.jpg">

案例分析提示

政府职能转变后,原来由政府承担的行业协调与规范等职能要相应地转移到行业协会。在市场经济条件下,行业协会要发挥重要的作用,从行业规范与标准的制定、行业证照的发放到行业利益的保护、行业内部关系的协调等,都要有行业协会出面。这样,行业秩序才能得到保障。请结合广东省水行业协会的尴尬处境,分析如何有效地发挥行业协会的作用,使之有效地为社会主义市场经济服务?

[案例·讨论·分析之六]

 

顺德市政府机构改革的“拆庙送神”模式

 

职能转变是体制、机构改革的前提和基础。随着企业转制、政府职能及履行职能方式的转变,机构改革在顺德具备了现实可行性。

首先是在宏观上确立“一个决策中心、五位一体”的政治领导体制。顺德的改革是从该市的最高层开始。他们认为,行政管理机构的改革必须保证党委成为决策中心,确立市委常委会作为全市工作的决策中心。人大主任、市长、政协主席、纪委书记,都是市委常委委员,市委常委会议,也就是几套班子的联席会议,会议决定的事项就能通过人大、政府、政协、纪委各自的任务、职责和职能去贯彻实施。

二是在此基础上,理顺关系,精简机构。顺德市撤销归口机构,各种委、办全部撤销,政府各职能部门统称局,均属同一层次机构,由市委、市政府直接领导。具体做法为:

1.同类合并。性质相同或相近的机构,实行合并或合署办公,合而为一。市委办与市政府办合并;组织部、人事局、老干局、直属机关党委合并统称为组织部(对外加挂人事局的牌子);纪委与监察局合并,两块牌子,一套人马,负责全市的党纪、政纪工作;工商局与物价局合并为工商物价局;文化局、体委合并为文体局(加挂文联的牌子);成人教育办并入了教育局;计委与统计局合并,改为计划局;科委与技监局合并,改为科技局;侨务办、外事办合并,成立侨务外事局(加挂侨联牌子);统战部与政协办合署办公。

2.另起炉灶,新设机构。新成立一些部门,承担新的职能。撤销经委、乡镇企业局,成立工业发展局,负责全市工业的行政管理;撤销农林局、水产畜牧局、绿委办、糖办、饲料办和农业基地公司,成立农业发展局(与农村工作部合署办公),负责对全市农业进行统一管理;撤销了外经贸委、财办、口岸办,成立了贸易发展局,统管全市的内外贸易;旅游局改为旅游总公司,其行政职能划归贸发局;撤销了建委,调整了国土局,成立了政市建设局,分别负责推进公用事业的发展、建筑市场的管理和全市的建设规划、国土管理。

3.保留加强。有些部门保留了下来,其职能也得到调整或加强。这些部门分别是:宣传部(党史办的工作划入宣传部)、武装部、计划生育局(原计划生育委员会)、民政局、卫生局、环保局、国土规划局、公安局、司法局、财政局、税务局、审计局、劳动保险局(原称劳动局)、水电局、交通局。

4.转性分离。将些政企不分的机构分离出去,把行政职能归口主管部门执行,原部门转为企业或事业单位。原商业局改为商业总公司,转为纯企业单位;粮食局改为粮油总公司,从行政型转为经营型;广播电视局改为广播电视总公司,提供有偿服务,其行政职能划归了宣传部;档案局改为档案馆,人才交流中心从原人事局划了出来,变成了纯事业单位。

通过以上几种途径,顺德市的党政机构由53个精简为29个,全市内设机构也减少125个,撤销临时机构100多个,只保留20多个。人员编制也由原来的1200多人减至900多人。〖ht.jpg">

案例分析提示

结合第二章案例《顺德经验:政府的作用是“掌舵”而不是“划桨”》,我们可以发现政府职能决定政府的组织机构。职能转变了,其机构的问题便迎刃而解。“拆庙”也好,“送神”也好,其前提都是搞清楚“究竟该干什么”这个根本。在国内政府职能转变及机构改革方面,顺德的做法仅是众多模式之一。但是,我们要看到,就市场体制发育完善的程序而言,顺德的机构改革在国内确实有“为天下先”的示范作用。

[案例·讨论·分析之七]

国家发展计划委员会

 

一、主要职责

1.研究提出国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度发展计划,研究提出总量平衡、发展速度和结构调整的调控目标及调控政策,衔接、平衡各主要行业的行业规划。

2.做好社会总需求和总供给等重要经济总量的平衡和重大比例关系的协调,搞好资源开发、生产力布局和生态环境建设规划,引导和促进全国经济结构合理化和区域经济协调发展。

3.负责汇总和分析财政、金融等部门以及其他国民经济和社会发展的情况,分析研究国际、国内经济形势,进行宏观经济的预测、预警。参与研究财政政策、货币政策,研究提出运用税率、利率、汇率和价格等重要经济手段的政策建议。

4.提出全社会固定资产投资总规模,规划重大项目的布局。安排国家财政性建设资金,指导和监督国外贷款建设资金的使用,指导监督政策性贷款的使用方向。确定政策性银行的贷款总量,确定商业银行贷款、直接融资用于固定资产投资的总量。安排国家拨款建设项目和国家重大建设项目以及重大外资项目、境外投资项目。组织和管理重大项目稽察特派员工作。

5.研究提出利用外资的发展战略、总量平衡和结构优化的目标和政策,负责全口径外债的总量控制、结构优化和监测工作,做好国际收支平衡。

6.制定价格政策,监督价格政策的执行,调控价格总水平,制定和调整国家管理的重要商品价格与重要收费。

7.研究分析国内、国外两个市场的供求状况,做好重要商品国内供求和进出口的总量平衡及重要农产品进出口计划,搞好粮食宏观调控,管理国家粮食储备和物资储备,指导、监督重要商品的国家订货、储备、轮换和国家投放,引导和调控市场。

8.做好科学技术、教育、文化、卫生等社会事业以及国防建设与整个国民经济和社会发展的衔接平衡,推进重大科技成果的产业化。提出经济与社会协调发展、相互促进的政策,协调各项社会事业发展中的重大问题。

9.研究制定授融资、计划、价格等体制改革方案并组织实施;参与有关法律、法规的起草和协调实施。

10.承办国务院交办的其他事项。

11.根据国务院的规定,管理国家粮食储备局。

二、内设机构

根据上述职责,国家发展计划委员会设19个职能司(厅、室):

1.办公厅

负责会议组织、文电管理、秘书事务等机关日常政务以及机关财务、资产管理、保密保卫等行政事务。

2.政策法规司

负责起草重要文件和信息发布工作,组织、参与、协调经济法律法规的起草,负责有关法律法规的对外颁布,研究国际经济动向及其对我国的影响,研究国内经济及有关经济体制改革问题,负责行政复议工作。

3.发展规划司

研究提出国民经济和社会发展战略、生产力布局,提出国民经济中长期发展、总量平衡和结构调整的目标和政策建议,编制中长期发展规划,衔接平衡各行业规划和政策。

4.国民经济综合司

研究提出年度国民经济和社会发展计划,包括年度的总量平衡、发展速度、结构调整的目标和政策。研究分析宏观经济形势。拟定重要物资储备计划,做好经济、社会、国防计划的衔接。

5.经济政策协调司

研究和分析全社会资金平衡,研究财政政策和货币政策,对财政政策和货币政策的执行情况进行动态分析并提出建议;提出直接融资的发展战略和政策建议,参与确定有价证券的发行总规模、结构和投向;向中国人民银行提出企业债券和产业投资基金发行总量,确定资金投向,监督使用情况。研究提出价格总水平的调控目标和调控政策;监测、预测物价总水平的变动。

6.经济预测司

收集财政、金融等部门以及其他国民经济和社会发展的各种信息、资料,进行宏观经济的预测、预警和分析。组织宏观经济调查研究,提出宏观调控的对策建议。

7.投资司

研究有关投资的宏观调控政策,提出固定资产投资总规模、结构和资金来源。监测全社会固定资产投资的进行,安排国家财政性资金的建设项目和重大项目,指导监督政策性金融使用方向。

8.国外资金利用司

提出利用外资的发展战略、总规模和投向。承担全口径外债的总量控制、结构优化和监测工伤。研究编制利用国际金融组织、国外政府贷款和商业贷款的总量控制计划。提出外商直接投资和境外投资的总量和方向,拟定除工商领域外的外商投资产业指导目录,监测和分析利用国外资金的状况。安排利用外资、境外投资的重大项目。

9.地区经济发展司(国家气候变化对策协调小组办公室)

组织编制区域经济发展规划,研究提出区域经济发展的方针政策,协调地区经济,提出逐步缩小、地区差距的政策措施。拟定和协调国土整治开发、利用和保护的政策,参与编制水资源平衡和环境整治规划,缩小地区差距,实现可持续发展。承办国家气候变化对策协调小组的日常工作。

10.农村经济发展司

提出农村经济发展的战略,衔接平衡农业、林业、水利、气象、水产、畜牧、农垦等的发展规划政策,编制扶助老少边穷地区经济开发计划和以工代赈计划,编制和实施全国生态环境建设规划,监测和分析农业和农村经济的发展,安排重大项目。

11.基础产业发展司

提出能源、交通、原材料的发展战略,衔接平衡能源、交通、原材料行业规划和行业政策,提出能源、交通、原材料重点行业的专项发展规划,监测和分析基础产业的发展建设状况,规划重大项目的布局。承担核电设备国产化工作。

12.高技术产业发展司

提出高技术产业发展战略,衔接平衡高技术产业的发展规划,组织可促进和带动国民经济素质提高的重大产业化前期关键技术、成套装备的研制开发和示范工程,优化配置科技成果产业化的资金,推动国民经济新产业的形成,提出相关政策,安排高技术产业的重大项目。

13.经贸流通司

提出内外贸的发展战略,跟踪监测和分析国内外市场的发展状况,研究国内重要商品的市场平衡和进出口的总量平衡,提出重要商品的调控政策。商有关部门编制除工业产品外的关系国计民生和大宗、重点敏感商品的进出口计划,组织编制国际收支计划。组织实施粮食、棉花、植物油等重要商品的进出口计划。指导、监督重要商品的国家订货、储备、轮换和国家投放,引导和调控市场。

14.粮食调控办公室

做好全国粮食总量平衡和粮食进出口计划,研究提出粮食宏观调控和收储动用计划建议,提出储备库的建设计划。提出购销价格以及粮食收购保护价和销售限价的原则。承担粮油行业统计工作。

15.价格司

拟定重要商品和服务项目的价格政策,提出政府分级管理价格的范围、原则和作价办法,调整政府管理商品价格和收费标准,组织重要农产品成本调查,监督价格政策和政府定价、政府指导价的执行。

16.价格监督检查司

指导价格监督检查工作,组织实施价格检查,依法检查管理价格违法行为和价格违法案件,承担中央各部门、省级人民政府和中央企业的价格违法案件的审理工作,受理不服省级价格部门处罚而申请的复议案件和申诉案件。

17.社会发展司

提出社会发展的战略,衔接平衡社会发展规划,协调人口、就业、劳动、文化、教育、卫生、体育、广播影视、旅游、政法、民政、社会保障等发展政策。安排社会发展专项资金。

18.外事司

负责国家发展计划委员会与有关国家政府和部门间双边及多边合作事宜,负责机关日常外事工作。

19.人事司

按管理权限,负责机关及直属单位的干部工作和人事管理工作。

机关党委。负责机关、国家粮食储备局和直属单位的党群工作。

三、人员编制

国家发展计划委员会机关行政编制为590名(含国家物资储备局68名)。其中,主任1名,副主任4名,司局级领导职数79名(含正副秘书长3名、稽察特派员办公室负责3名、国家物资储备局正副局长4名、国民经济动员办公室负责人1名、国家气候变化对策协调小组办公室负责人1名以及机关党委专职副书记)。

四、其他事项

1.设立重大项目稽察特派员办公室。稽察特派员由国务院委派,国家发展计划委员会负责具体组织和管理。其任务是对国家出资的重大项目建设过程中的工程招投标、建设进度、工程质量、资金使用以及投资概算控制进行监督检查。具体方案待进一步研究确定。

2.保留国家物资储备局的名义,作为国家发展计划委员会管理的一个司局级机构保持储备局系统相对独立,现有体系不变。实行储备和经营分开。维持国家发展计划委员会负责储备计划制定、储备局负责计划的执行和仓储管理等分工格局不变。

3.保留国民经济动员办公室。

4.投资管理职能,待投融资体制度改革方案确定后,再作相应调整。

 案例分析提示

请结合国家发展计划委员会的情况,分析行政组织建设中职能与机构之间的关系。

[案例·讨论·分析之八]

 

决策与执行相分离、提高行政效率的成功探索

——介绍英国的“执行局”

英国行政制度的突出特点是议会主权、部长责任制。内阁与各部向议会承担的责任,既包括政策的制定,也包括政策的执行。长期以来,英国中央政府在决策上处于垄断地位,但缺少技术专家,过分依赖外部组织与专家。传统行政僵化、缺乏灵活性和创新精神,社会服务效率偏低。中央行政执行能力较弱,部门的工作绩效没有给予足够的重视,缺乏测定和控制绩效的有效机制,被称为是没有执行者的行政。一方面,内阁和各部部长感到责任负担过重,力不从心,影响政府决策的质量,高级文官的特长是政策分析和政策咨询。他们缺乏提供管理的经验和技能,由于部门工作的多样性和复杂性,部长的工作负荷超过了个人能力,主要精力不是放在政策和决策上,而是放在管理的细节上;另一方面,负责政策执行的公务员觉得政治任命官员的干预过多,没有足够的自主权,要求政府管理的很多领域远离直接的政治控制。绝大多数文官所从事的工作性质是服务的提供,而部门内部的管理体制不是按照向公众提供服务的需要设计的。英国80年代以来行政执行自主化改革,就是在这一背景下展开的。

1983年,伊布斯(原帝国化学公司执行总裁)出任撒切尔夫人的效率顾问,负责效率小组的工作,在他的率领下制定了《改进政府管理:下一步行政计划》。伊布斯建议在部门内按照政策制定与政策执行分开的原则设立执行局(executive agency)。1988年,撒切尔夫人宣布批准这个方案,标志着创设执行局的开始。同年8月,创设第一个执行局——车辆管理局。1991年增至48个,机构内公务员17.7万,占公务员总人数的37%;1997年达到124个,雇用了原公务员总数的76%。英国政府宣布,将把90%的政府公务员转到执行局。执行局所涉及的公共服务的范围非常广泛,包括社会福利的管理、监狱管理、证照的审核发放、就业管理、会议服务、军需供应、工商注册、专利保护、破产服务、标准计量、地产登记、药品管制、天气预报、农牧渔业服务等。这些执行局规模差别很大,最大的是社会福利执行局,雇员6.5万人,最小的是外交部所属的会议中心,雇员仅30人。

英国设立执行局的过程是自外而内的,一开始选择比较容易实施的单位进行,先设立执行局,而不是设立核心部。同时,执行局改革是逐渐推进的,严格按照条件标准进行,而不是一轰而上盲目建立。为了推进“下一步行政计划”,保守党政府专门成立了项目小组,财政部。部属机构转化为执行局,主要由执行局候选人的上级主管部门、下一步行动方案项目小组、财政部三方参与,一般要按照一系列的标准并通过一定的审查程序:①主管部长首先要确认该单位是否可以实行私有化或可以撤销。②如果政府介入确有必要,那么这一职能是否可以通过合同出租方式转给私营组织去完成。③这一单位所提供的服务是否具有独立性,是否可以独立承担责任。④主管部长是否需要介入该单位的日常管理,有关政策制定和政策执行能否分开,只有这些问题明确后才决定是否设立执行局。

执行局是设在部门内部的准行政机构,其主要构成要素是框架文件和首席执行官。执行局均在中央各部制定的政策和框架文件下履行职责,框架文件是主管部长和执行局负责人之间签订的一种协议或工作合同,文件规定机构存在的目的和目标,提供服务的具体内容,首席执行官的职责和权限,履行职责的资源配置,雇员工资和人事安排的约束条件等,一般有效期为三到五年。框架文件确定双方的权利和义务,但它没有法律强制力。框架文件以长期规划和年度报告为基础,主管部长承担制定框架文件并根据年度审查修改框架文件的责任,执行局负责人则对既定框架下达到最佳结果承担个人责任。

首席执行官是执行局的负责人,执行局实行经理(负责人)负责制,经理职位向全社会开放,竞争录用,级别通常为副次官,三级公务员。在选拔时主管部门都提出负责人应具备的基本素质。由于机构的类型和业务不同,对负责人的要求也不一样,但有一点是相同的,都强调必须有领导变革的能力。特别重视吸引私营部门的管理者担当此任,借此引进繁荣部门的管理技术和工作作风,改变政府传统的管理方式,目前执行局的负责人有一半来自非公务员队伍。有一些由公务员担任,也有些由私营公司高级主管担任,首席执行官与主管部长签订任期合同,合同到期时可以续聘或解聘。对年度工作情况向主管部长汇报,执行局负责人在机构编制、人员录用、工资待遇、内部组织结构、财务管理等方面拥有充分的自主权,部长和主管官员对执行局的具体运作不实施直接干预。执行局具有独立的法人资格,可以自己的名义从事职业范围内的各种活动,并由此承担相应的义务,它们是承担行政执行职能的公法人。

执行局改革,使英国中央政府组织结构发生了新的变化。部的下属单位的文官成为执行局的工作人员,少数级别高、擅长政策分析和政策评估的文官与部长们共同组成精干的核心部,核心部的主要任务是制定政策并对执行局的运作进行监督、协调和适距控制。对执行局适距控制的原则,主要通过框架文件来实现。除框架文件外,还有一年一度的业务计划,年度计划也由主管部长与执行局负责人协商确定,主要规定执行工作的具体指标,评估工作的标准等。机构内部实行企业化管理。1996年,英国政府在执行局的管理中引进基准比较技术,该技术是围绕业务工作对本单位与先进单位的情况进行分析。为此,政府培训评估人员。邀请有关专家进行协助和指导。从1990年开始,内阁办公厅几乎每年都对执行局的发展、运行及绩效情况进行总结评估,以经济、效率、效益为标准监督政府执行局,并以《执行局评论》的形式将结果公布于众,从而形成绩效改进的外在压力。其他公共组织如审计办公室、议会有关专门办公室、社会中介组织等都对相关领域的执行局的绩效进行审视和评估。

主管部门对执行局提供指导和帮助。政府给予执行局的管理者充分的自主权,但对它们的工作和管理不是撇手不管,各主管部门和内阁办公厅对执行局的有效运作提供各方面的帮助。如1988年议会财政和文官委员会的报告;1996年的执行局工作指南等都是业务指导文件;在推行基准比较技术过程中,内阁办公厅不仅承担推动和协调的责任,而且邀请国际专家进行培训和技术指导。

设立执行局,实行政策制定与政策执行公开,符合部分政府职能的社会化趋势和政府管理专业化分开的发展方向。随着现代的进步和社会自治力的增强,越来越多政府职能转移给社会承担,政府自己决策,自己执行,两种行为缺乏制约,常导致决策和执行的随意性。在决策和执行两大职能中,后者更易于社会化,政策制定与政策执行适度分开,不仅是可行的,而且是必要的。

执行局的设立大大提高了政府行政执行效率。执行局获得充分的自主权,有利于管理者发挥主动性和创造性,实现政策执行和服务提供方面效益最大化;有利于把有效的企业管理方法引入政府领域。执行局大力推进公共服务的市场化,引进市场机制,以合同出租的形式选择公共服务的最佳提供者;可以避免正式行政机关的官僚主义与僵化的行政程序的影响,减少行政机构和人员,降低行政经费;利用政府以外的人才,完成技术性、专业性很强的工作,促进了政府公共服务的质量的提高;也有利于部长和高级文官从超负荷运行的状态中解放出来,集中精力抓好政策发展和战略管理。

执行局的设立标志着政府管理方式的创新。传统的政府管理以规则为本,强调对运行过程的控制,而政府对执行局的管理以结果为本,以结果而不是以程序来评估管理水平,评价工作人员的主要标准是工作业绩。政府部门上下级关系发生了重大变化,由传统的隶属关系转变为契约关系,这为政府权力分化和提高政府工作人员的责任感提供了制度基础。执行机构与正式政府机构相比更容易从社会各界获得资源,发展公共事业。

全面设立执行局优化了政府内部责任机制。在传统的议会主权和部长负责制下,各部部长就政策和部门管理承担个人责任,现在是执行局负责人通过部长就政策执行和服务管理向议会承担责任,执行局与核心部之间权利责任关系明确,通过打破垄断、公开目标和结果,增强了政府的透明度和责任感,政府官员更加注意成本效益问题,保证了公共服务的顾客取向。

执行局的设立带来了公务员制度的巨大变革。公务员的内在结构得到整顿,职业永久性原则被动摇,原来统一等级的工资制度被打破,任命私营组织的管理者抛弃了原来的排外原则。政府工作人员被分为两部分,即核心部的工作人员和执行局的工作人员,前者只占3%左右,后者有的保留公务员身份,有的不再是公务员,这样大大减少了公务员的数量,避免了强制性的裁员可能带来的政治风险,也有助于节省政府开支。

当然,设立执行局并非一帆风顺,实施中也存在着一些问题。曾把监狱管理、武器存放也交给执行局,出现了一些问题。在改革方式和实际效果方面也一直存在着争议,主管部长与执行局的关系比较模糊。部长们常把政策失败的责任推到执行局的领导身上,部长责任的淡化引起了公众的不满。有的主管部长对执行局的管理干预太多,特别是在财务和人事方面。有的主管部长则抱怨执行局的权力太大。政府主要通过评估的办法来监督政策执行,但由于评估工作的复杂性,实际上难以实施有效控制,存在着政策执行走样的情况。另外,执行局林立,使得协调问题比较突出。

案例分析提示

在我国海南经济特区的洋浦开发区,也出现了类似的执行局。执行局的出现改变了传统公共行政的模式。决策与执行的分离,既提高了决策的质量,也提高了执行的效率,也精简了政府机构。请对执行局性质及其在公共行政中所能发挥的作用进行概括,并结合我国政府目前的某一(些)职能分析一下,能否引入决策与执行相分离的这种模式?

[案例·讨论·分析之九]

 

中国经济第一镇挂牌

——顺德市容奇桂洲两镇合并成立容桂镇

一、容挂简史

容奇、桂洲两镇紧紧相邻是一个地理整体。从清朝末年至解放前长达40多年间,容、桂两地并属一区,称“十区”;1958年,容奇、桂洲合并成立容挂人民公社,1959年又分设为容奇人民公社和桂洲人民公社。目前容奇、桂洲两个镇实际上已连成一片,边界互相“插花”的现象普遍,经济发展逐渐融为一体,两地居民无论在日常工作和生活,还是在意识观念上已没有镇界之分。

两镇合并前基本情况(1998年度):

指标 行政区划

 容奇

 桂洲

基本情况 总人口(万人) 

5.9827 

10.3646

总面积(平方公里) 

7

 73

外来人口(万人) 

2.75 

7.19

工农业产值总产值(万元)

866392 

728658

其中工业产值(万元) 

866392 

704035

工业产值占工农业总产值(%) 

100 

97.74

国内生产总值(万元) 

311949 

217496

本级财政总收入(万元) 

55107 

48985

人均收入(元)

 9320 

4726

基层状况村委会(个) 

17

居委会(个)

 7

 2

二、两镇合并的利:五个利于和三个利用

1.两镇合并的“五个利于”:

有利于一体化规划建设。原来容桂地区分设两个同级政府,各自为政,在市政基础设施建设上互不协调,难以确立现代化城市的形象。合并后,由一个政府来统一规划,多年的难题将迎刃而解。

有利于一体化经济发展。合并前容、桂两地均是经济大镇,在发展布局、产业结构上不能有效协调。合并后,两地可实现优势互补、劣势互销,加快产业结构的调整和优化,促进新经济增长点的形成,同时带动招商引资、吸引人才和聚集消费。

有利于一体化利用资源。合并后,两地原有的土地资源、财政资源、人才资源、基础设施资源、公共服务资源均可共享,综合利用。

有利于一体化城乡管理。

有利于消化历史债务。

2.两镇合并的“三个利用”:

利用现有的经济基础发展成为顺德经济中心。随着两镇合并,发展潜能得以全面发挥,其强大的区域经济优势及规模品牌效应将进一步外延辐射至全市。

利用两镇合力,促进顺德城市中心的形成。顺德发展现代化面临的现实问题是缺少高标准的城市中心即高潮区。容、桂合并后可以造成顺德沿德胜河两岸的城市中心区和高潮区局面。即北岸的德胜、大良组团为政治、文化中心,南岸的容桂组团为经济中心。

利用合并时机,树立区域重组的样板。顺德近年对部分村委会和街道办事处进行合并取得良好效果。客、桂合并可称之为“强强联合”,两地在经济发展、城乡建设、社会管理、运行机制等方面相互衔接的经验,将为顺德乃至广东省和全国的区域重组和建制改革树立榜样。

三、两镇合并的过程

1.酝酿

1999年9月下旬至10月上旬,顺德市组织专门调查小组,采取公开题目、单独了解的形式,听取了两镇领导班子成员、街道、村委会支书、退休老同志、民主党派人士、企业经营者共65人的意见。其中2/3以上明确表态支持两镇尽快合并,其余少数认为现阶段不宜合并,但赞同长远来看两镇终要合二为一。

2.讨论

顺德市委、市政府在两镇合并问题上经过了慎重的决策过程。近年已多次在不同场合、以不同形式广泛征询各方面的意见。从1999年下半年开始,市委、市政府正式把容、桂合并问题提上议事日程。在对各个方案的利弊进行反复的比较和分析后,大家达成一致意见:从历史上看,两地建制曾多次分合,并且合多于分;从地理上看,两地是不可分割的整体;从发展上看,两地之间的土地矛盾只能通过合并来解决;从前景上看,两地合并可实现优势互补,潜力不可估量。

3.决定

2000年1月19日顺德市政府正式行文向广东省人民政府提出容、桂合并的要求后,2月2日广东省民政厅即作出批复,同意撤销容奇、桂洲两个镇设置容桂镇,并对合并的各项准备工作给予了指导性意见。

四、“1+1>2”的强强联合

顺德市委书记陈用志说,容、桂合并,堪称“强强联合”,是“1+1>2”的模式。无论是在立足当前,还是着眼长远,无论是对顺德率先基本实现现代化的需要,还是全省乃至全国区域重组和建制改革的经验积累,都有积极的现实作用和深远的历史意义。

2000年2月29日,号称“中国经济第一镇”的顺德市容桂镇横空出世,隆重举行成立大会及镇人民政府挂牌仪式。传颂一时的全国首位“博士镇官”、顺德市委常委、原顺德市北旺镇镇委书记邓伟根就任容桂镇镇委书记。

容桂镇工农业总产值在1999年达200.19亿元,为全国之最,据可靠分析,预计2005年将达500亿元。

顺德市委书记陈用志在容桂镇成立大会上作了长达万字的报告,他向顺德市民和关心顺德率先基本实现现代化进程的各界人士详细阐述了容、桂两地合并的历史背景、现实条件及长远意义。

在珠三角地区家喻户晓并被海内外媒体竞相报道的中国首位“博士镇官”邓伟根接受了顺德市委、市政府对其容桂镇镇委书记一职的任命。被委以重任的邓伟根表现了一位高层知识分子应有的自信,当他站在主席台上对着台下数千名听众说,有信心将容桂镇建设成为顺德乃至整个珠三角地区的经济中心,保证向顺德人民交出一份满意的答卷时,全场报以持续热烈的掌声。

容桂镇亲任书记邓伟根及新任命的镇党委表示,他们将在45天内召开容桂镇人民代表大会,依法选举出镇人大主席、副主席以及镇长、副镇长,依法成立容桂镇人民政府。

两镇合并后基本情况(1999年度):

基本情况 总人口(万人)

 16.62

总面积(平方公里)

 80

外来人口(万人)

 10.71

工农业产值总产值(万元)

 2001878

其中工业产值(万元)

 1984699

工业产值占工农业总产值(%)

 99.14

国内生产总值(万元)

 636077

本级财政 总收入(万元)

 150410

人均收入(元)

 9049

基层状况村委会(个)

 17

居委会(个)

 9

资料来源:《南方都市报》2000年4月

案例分析提示

“容奇、桂洲两镇合并”是个比较好的行政决策案例。我们可以结合行政决策的原则与程序等内容对此进行分析。

[案例·讨论·分析之十]

 

“蒙德罗计划”的风波

 

1967年法国塞纳-马尔纳省决定:在塞纳河与约纳河沿岸划出一个“待建区”,兴建引水工程,开发一片“天然清流”的地下泉水,每天给巴黎市民提供60万立方米的饮水。工程占地1.2万公顷(将来开发实际用地皮几百公顷)。所谓“待建区”,即是政府征用的区域,有关地段实行冻结,一切买卖、交换、继承、投资等一概不准。该计划名叫“蒙德罗上游塞纳河和约纳河引水区兴建计划”,简称“蒙德罗计划”。它是在有关科室里酝酿成熟,事前没有与各区、市、镇、村磋商洽谈。

采取安全措施,保证巴黎居民用水,是极有道理的事情。省政府将命令函告该地4个区、22个市、镇、村。他们简直不敢想象:“要在我们这里搞待建区!”没有几天,哪怕是最沉默的乡绅们也采取了敌对的态度,不久又从敌对转化成仇恨。他们一开口便要驾拖拉机,把高速公路堵死;又要带领冲锋队,手持钢叉,占领省长公署。总之,他们坚决反对在他们那里搞“待建区”。

塞纳-马尔纳省议会说:地下引水计划不属城市兴建规划,为了前者去成立“待建区”显然是违法的。很快成立了护法协会,向行政法院提出控诉。

主管这项工程计划的省政府高级官员,对这场官司有点皮里阳秋。他们认为省议会吵吵闹闹,是把戏里的节目。但由于气氛越来越不对,省长召开了一次吹风会,率领一长队小卧车里走出来的十来位省长和司、局长,与市镇村长、农会代表和同行公会的代表接洽协商。省长方面认为:不触动私人利益就无法为公众利益出力效劳,而公共利益是不容谈判的。但最后省长还是答应去研究解决办法,减轻“待建区”引起的种种不便。

其实,省政府的真正目的是,用几百公顷地皮开井。再从他们的地产上兴建引水工程,为了顺利实现后者使用了“1.2万公顷待建区”的腾挪之招。1968年成立了一个工作组,成员既有政府官员,也有地方议员,旨在排难解纷,并且宣布把“待建区”压缩到6500公顷;1969年11月又减为1000公顷。

1970年,行政法院撤销成立“待建区”的命令,而省政府、科室机关对法院判决根本没当成一回事,引水工程继续进行(因为政府命令依然有效,行政机关没有发文件通知撤销)。省公署和塞纳·诺曼第事务局的高级官员,以及巴黎市区的代议人员,都一致谴责塞纳-马尔纳省议会,把地方利益摆在民族的紧急利益之上,600万法国人遭受着缺水的威胁。

省议会面对这种联合阵线,决定同意引水工程,惟一条件是确定证明引水确有必要。

于是,省议会收到一宗册页浩繁的文件,声称“决无任何办法可以代替蒙德罗计划,地下水费用不高,跟在巴黎城郊处理的地面水比较起来,相差无几,而地下水则是优势的泉水。落实蒙德罗计划不会影响农业生产”。省议会为顾全面子,成立了一个专门的委员会,审查文件的论据。调查是从1970年6月开始到9月结束,历时3个月。调查人员查看现场,研究沉睡在档案库里的文件,听取地质学家、水文学家及卫生学家的鉴定,结果发现“蒙德罗计划”在技术上是不必要的,在经济上根本是行不通的。

问题1,所谓河水、泉水的洁净是指无菌而言。所以经过净化过滤的河水清若山泉,同样无毒无菌。矿泉水、地下泉水也是要经过处理的,至于药味无论地下泉水还是工厂过滤水都不可避免。所以,直接处理离巴黎10公里远的塞纳河水比到100公里远的蒙德罗地区引来并处理该地区的地下水要经济。

问题2,蒙德罗的地下水并不是“天然洁净”。该专区地下水来源有二:其一是经过很厚的石灰层长年净化,其净可比山泉;其二是河水经过沙层渗进地下,是地道的河水。蒙德罗地区开采的地下水前者占10%,后者占90%。

问题3,巴黎市区有这样一种情况,即无论经过何种处理的河水,到了蓄水池和管道时都混在一起,用水人一无所知。所以,“蒙德罗计划”开采的60万立方米供饮用的地下泉水的计划不能成立。

问题4,巴黎市民用水绝大部分不是饮用。每人平均用水250升,饮用的顶多1.5升,真正装到杯子里喝的水还得减半,等于总消费量的0.2%。而巴黎市民饮水10人有9人喝瓶装矿泉水,饮水由瓶装矿泉水来解决。所以,从1950年到1976年每年消费的瓶装矿泉水由50万升增加到35亿升。市政府当局并不知悉这一情况,引蒙德罗地区地下水入巴黎等于没有社会效益。

问题5,当时巴黎居民供水装置陈旧,管道漏水、跑水现象愈来愈严重。为此,巴黎市当局采取了设备规划。经过了调整,巴黎市已经可以大量超额供水,直到以后相当长一段时间内不会有问题。

问题6,经调查,省政府答复,蒙德罗工程费用是3.5亿法郎,而工厂处理同样的河水只花2.4亿法郎就行了。而当时按照一般情况,工程实际所费往往是最初预算再乘以3.1415……才行。当省议会批评了预算的不切实际时,行政部门把造价提高到8亿法郎,而专家们估计需要20至30亿法郎。

问题7,蒙德罗计划一旦实施,将降低地下水位,减弱土壤湿度,四周将受到缺水的威胁。当地的生态平衡都会给引水工程打乱。这是专家们单独研究后的结论。

调查人员走访了负责“蒙德罗计划”的政府官员。该官员说:“专家嘛,总得相信他们,不然让他们干什么呢?我的专家们替我制定了这个计划,我因此得出结论,这是一个好计划。”调查人员工作的3个月中还发现,公共卫生等部门的专家引用的论据是政府官员的话,即是由政府定下方案,专家们去找论据。反过来,省长却又对调查人员朗颂专家们定下的原则:“天然净水应当优先让人们饮用……”既然如此,省长声称蒙德罗计划具备了定案的威信。

以上是发现的问题的一部分。所以该方案毫无道理。但是为什么还必须上马呢?省议会有人说:“……没有道理?当然有旁的原因,油水嘛!搞个计划,造价那么高,还不值得承包企业做出点小牺牲吗?”

以后省议会组织会议进行讨论,省长和另外一些官员也属参加人。省长一方坚持原计划,不肯让步。前面提到,“蒙德罗计划”是在机关科室里酝酿成熟的。科室与部长密切相关,部长与总理密切相关,总理又与总统密切相关。所以,科室的计划的权威性不容置疑。

无论如何,后来事情闹到总统府。总统听取了汇报以后,支持省议会一方,最后蒙德罗计划下马。机关科室及省政府在压倒优势下,秩序井然地撤退了。“待建区”虽然已经被判为非法,但是弄得整整4个乡区瘫痪了6年,一直等到这个时候才算撤销。没有人再提引水工程了。

(改统编自许文惠、李绥州等编《行政管理案例选》中国和平出版社1990年)

 案例分析提示

《“蒙德罗计划”的风波》反映的是法国地方政府一项失误的决策案例。从本案例我们可以看到其中许多让人寻味的地方。行政决策程序应始于“发现问题”,不能坐在办公室里假想、制造问题;专家学者在决策过程需要发挥出独立的作用,而不能像本案例所反映的那样,专家成了为政府决策方案寻找理论、论证其合理性的御用工具;对一项政府决策方案,其合理性要受到一定程度的制约,但“蒙德罗计划”尽管荒唐却又无法受到约束,直到最后拖了数年之久。“蒙德罗计划”让我们从中得到了什么样的教训呢?

[案例·讨论·分析之十一]

 

广州地铁3号线总体方案的诞生

 

一、广州地铁3号线总体方案内容

广州地铁2号线的施工正如火如荼地进行,3号线的筹备规划也紧锣密鼓地开展。2000年5月,地铁3号线的总体方案已具雏形。广州地铁总公司分别向广州市委、市政府汇报了3号线方案的制订情况,并提出推荐意见。该方案基本确定了3号线北起天河客运站,南到番禺市桥,线路全长32.4公里,共设23个出入站。地铁3号线的建成,将使地铁网络与内环路和外环高速公路一起,形成大小3个环,使广州市的几个主要城区,包括荔湾区、芳村区、越秀区、海珠区、东山区和天河区,均为轨道交通所覆盖,到了那时,市民出行将极为方便、快捷。

在3号线主要站点的确定上,方案推荐在天河体育中心与1号线换乘,在客村站与2号线换乘,在珠江新城预留与新塘线换乘,在华工站预留与铁路市郊线换乘,在钟村预留屏山方向轻轨换乘条件,在市桥预留紫坭、南沙方向轻轨换乘条件,并推荐在海心沙和广州客运港设站。在车辆段及综合检修基地用地的选址上,方案推荐在番禺大石冼村北侧或大山村与礼村之间。

方案特别指出,市政府对广州市轨道交通近期实施线网方案的批复,是3号线立项的依据。大石至市桥段线路方案及3号线与1号线在体育中心站或体育西站的换乘方案有待在下阶段深化研究。方案建议对3号线沿线进行规划用地控制;建议市政府尽快稳定广州市的城市总体规划,以便于广州市轨道交通远期线网规划研究工作的开展;建议尽快开展广州市居民出行调查,并以此作为广州市轨道交通远期线网规划研究的基础和依据。

二、广州地铁3号线总体方案的战略思想

地铁3号线总体规划,与未来城市格局吻合。广州市地铁3号线的规划是秉着保护旧城、开发新城、拉开城市布局的城市发展战略而制订的。广州市的城市规划从长远出发,提出广州市作为中心城市要通过交通、信息、科技把珠江三角洲城市联结起来,充分发挥广州的辐射作用。而地铁3号线的建设将成为贯彻此战略的重要组成部分。

地铁3号线的规划是以《广州市新城市中轴线规划研究》、《广州市天河区五山分区规划》和《广州市城市快速轨道交通近期线网规划实施方案》为依托的。其中《广州市新城市中轴线规划研究》是3号线线路研究的主要依托背景。这一中轴研究提出广州市新城市中轴线长约12公里,划分为8个区段。在规划中,对中轴线各分区的功能布局采用串联模式;交通组织上,在珠江以北地段为走廊之间发展,在珠江以南地段为走廊两侧发展。同时,对空间模式、景观特征提出了明确的要求。

其次,按规划,天河五山分区是广州市区重要的高等教育区和高新技术产业区,并适当发展成一定居住人口的现代化科教区。区内现有人口约为9万人,规划到2010年人口12万人。规划用地中教育科研用地占用地的51.67%,居住用地(二类)占总用地的14.04%,可以说,《广州市天河区五山分区规划》为3号线珠江新城以北线路走向提供了研究背景。

此外,根据《广州市城市快速轨道交通近期线网规划实施方案》,近期线网规划建议由西朗—广州东站、江夏—科学城、江夏—新机场、天河汽车客运站—市桥等4条线路组成。规划线路总长111.5公里,扣除地铁1号线已建18.5公里和正在建设的地铁2号线23.2公里外,该方案在近期需要实施的线路总长度为69.8公里,这一规模已能够担负起城市交通骨干的任务,初步起到中心城市的辐射作用和保护旧城、开发新城的战略作用,已经超过了北京、上海和香港目前地铁网的规模。

地铁3号线线路选线原则主要是着眼于城市地位、经济、交通和环境等方面,线路方案选择主要遵照能连接广州市未来发展的大型居住区、能连接广州市的商业贸易中心和广州市对外主要交通枢纽等原则。广州市范围线路主要沿新城市中轴线布设,沿线贯穿了广州市的新城市中心——天河地区、珠江新城、河南地铁、广州新运港、番禺市洛溪新城、番禺市的北部组团大石镇、钟村,到达3号线终点站——市桥。

对于线路起点站——天河客运站的选择,主要基于增强广州市向东北辐射功能的要求;对于线路终点站——番禺市桥的选择,主要基于增强广州市向南发展战略的要求,并增强向紫坭、南沙方向的辐射功能。

三、规划中由“东西”向“南北”转变

广州地铁线路缘何“东西”改“南北”,经历认识上的飞跃。地铁3号线北起天河客运站,南至番禺市桥,其线路走向是南北向。然而此前在有关部门提出的有关线网方案中,地铁3号线东起火车站,西至黄埔,其线路走向是东西向。前后两个方案为何相差如此之大呢?

毫无疑问,这是与广州城市重心的东移密切相关的。随着城市政治、经济、文化的迅猛发展,广州市的城市空间出现了供不应求的现象,尤其在一些老城区,因空间狭窄而制约城市发展的现象较为严重。在这种情况下,利用轨道交通工程的建设,有意识地引导城市结构的调整,有助于新的城市形态的成长,对城市发展也可以起到积极的导向作用。

广州市地铁总公司副总经理兼总工程师陈韶章说,在制订地铁建设方案的指导思想上,广州经历了三个阶段:第一阶段是向苏联学习,以战备为主,兼顾交通;第二阶段是向香港学习,把地铁线网放在城市主要交通网上;第三阶段是站在战略高度,利用地铁线网建设积极引导城市未来的发展。70年代广州的地下电车计划就是第一阶段的产物,后该计划夭折。而现已建成通车的广州地铁1号线和正在建设的地铁2号线可以说覆盖在城区主要交通网络上,这对于发展相对稳定、结构相对成形的老城区来说是相宜的。在3号线方案的制订上,由于新城区的发展尚未成形,轨道交通的设计更注重的是如何支持、帮助城市新轴线的发展,更关注的是如何加强对珠江三角洲的辐射作用。在这样的思想指导下,加上对番禺等卫星城市建设开发的综合考虑,地铁3号线由东西向改为南北向,是与广州市向东南发展的大趋势相吻合的。

(据南方日报2000年5月30、31日报道改编)

 案例分析提示

有人概括道,在农业时代,人们向后看,尊重的是传统与经验;在工业时代,人们向现在看,尊重的是技术与市场;而在信息时代,人们向未来看,看重的是目标与战略。广州地铁3号线路总体方案的设计与出台,充分说明了现代决策所具有的战略特征。从向前苏联学习、向香港学习到以战略思想指导创新,根据广州的特点制定出地铁与城市及整个珠江三角洲发展的宏观的、战略的、系统的规划,将很好地反映出地铁规划者的眼光与胆识。请结合“广州地铁3号线路总体方案的诞生”分析现代行政决策的特点。

 

[案例·讨论·分析之十二]

 

广州市政府采购定点供应商资格政府采购招标公告

 

受广州市政府采购中心的委托,我中心对2000年度广州市信息工程设备政府采购定点供应商资格进行公开竞争性招标。现邀请合格投标商参加投标。

1.招标内容

(1)pc台式机、pc笔记本和pc服务器的政府采购定点供应商资格;

(2)计算机外部设备的政府采购定点供应商资格;

(3)复印机的政府采购定点供应商资格。

2.招标文件售价:每份500元。招标文件售后不退。

3.购买招标文件时间:2000年5月10日起,上午8∶00-11∶50,下午2∶45-5∶30,节、假日除外。

4.购买招标文件地点:广州市连新路45号12楼广州市信息工程招投标中心。

5.投标截止和开标时间:2000年5月23日上午10时。

6.开标地点:广州市连新路45号9楼信息发布厅

广州市信息工程招投标中心

联系电话:8××××××× ×小姐×小姐

ww.it-tender.gov.cn

(参见《广州日报》2000年5月10日)

[案例·讨论·分析之十三]

深圳市政府公务用车定点维修厂招标文件

 

招标编号:sztc 98041

深圳市机电设备招标中心

第一部分 投标邀请函

投标邀请函

深圳市机电设备招标中心受深圳证券交易所委托,就深圳证券交易所公务用车定点维修厂进行公开竞争性招标,欢迎罗湖、福田辖区内有能力的一类和二类汽车维修企业参加投标。

1.招标编号:sztc 98041

2.购买标书时间:1998年10月5日至10月9日

3.购买标书地点:深圳市机电设备招标中心(深圳市振华路八号设计大厦五楼509室)

4.联系电话:总机3785319 3785319 3785297转326、321

传真:3785344

5.联系人:××× ×××

6.投标截止时间:1998年10月13日上午9时30分整。

7.开标时间:1998年10月13日上午9时45分整。

8.购买标书时必须携带公司营业执照副本(原件)、技术审查合格证副本(原件),及上述文件的复印件(加盖公章)。

9.开标仪式地点:深圳市机电设备招标中心会议室。

10.标书费用为:人民币200元整。

11.标书一经售出恕不退回。

深圳市机电设备招标中心

1998年10月5日

第二部分 招标项目要求(内容略)

第三部分 投标方须知(内容略)

第四部分 深圳市行政事业单位公务用车定点维修合同(内容略)

第五部分 附件(内容略)

 

[案例·讨论·分析之十四]

香港特别行政区政府采购管理

 

一、政府采购的主管机构及其主要职责

香港特别行政区(简称香港,下同)财政司是香港政府采购的主管机构,其使命是确保政府采购的原则在采购活动中能够得到有效贯彻。这些原则是:责任原则,政府采购的资金来源于纳税人交纳的税款,这些税款的使用必须向公众负责,同时还要向批准公共资金使用的立法机构以及有意愿参与政府采购活动的供应商负责。物有所值原则,各项采购要取得最佳的经济效益。透明度原则,要让供应商和承包商全面了解与政府做交易的程序和方法。公开公平竞争原则,对所有的投标人要一视同仁,不得有歧视性的规定和行为。

财政司的主要职责:一是制定政府采购的规章和政策。香港没有政府采购法,只有一些政府采购的行政规章。现行规范政府采购程序的主要规章,是财政司根据《公共财政条例》制定的《物料供应及采购规例》,财政司库务局据此制定了一系列补充规定。香港所有政府部门的物料、服务、建造及各类工程的采购,均须遵循规例规定的招标程序。由于香港是wto成员,其政府采购的行政规章的精神与wto的《政府采购协议》的规定是一致的。二是政府采购的管理事务。包括政府采购各类招标委员会成员的任命,政府采购信息的发布,部分供应商资格审查,政府采购供应商投诉的受理,政府采购人员的培训与管理等。三是各政府部门通用物品的集中采购和供应。

二、政府采购模式

香港政府采购实行集中采购制度,只有小额物品由各部门直接采购。香港的所有政府采购由政府部门直接进行,不涉及任何中介机构。

1.政府各部门的通用物品及有关服务由政府物料供应处集中采购。政府物料供应处是香港的中央采购、物料储存及供应机构,为80多个政府部门、机构和某些公共团体(包括医院管理局)服务,每年采购总值约50亿港元。政府物料供应处是库务局的下属部门,工作人员均为公务员。

政府物料供应处的主要职责是:①集中采购通用物品。包括文具、清洁用品、电器、通讯器材、执法人员服装的布料等,并把这些物品存放在中央仓库。中央仓库库存1400多种通用物品。如用户需使用这些物品,由物料供应处的车队及时送达。②代理采购物品。政府物料供应处同时也是中央机构的采购代理,负责各部门的特殊物品以及超过部门直接采购上限的物品,包括飞机、枪支弹药、电脑系统、医疗器械、药品、五金、建筑材料等,这些物品通常由供应商直接送到使用地点。③协助各部门采购物品。政府物料供应处拥有一支知识和经验十分丰富的采购队伍,经常调派专业人员到其他各部门管理物品或协助采购。目前,物料供应处人员总编制为1368人,其中1125人协助60多个政府部门和机构的采购工作。

此外,政府物料供应处还为各政府部门、补助机构、非政府机构和公务员提供下列服务:通过公开拍卖、公开招标等方式处理剩余物品、废旧物品和罚没物品。提供援助,为各部门提取购买外地的物品并送交用户。如有物品需要更换、维修等原因须退回海外供应商的,也由物料供应处负责办理。当供应的物品出现遗失、损坏或规格不符等问题时,物料供应处替用户进行索赔。协助各部门采购非标准规格的办公室家具,负责为政府宿舍提供、维修和收回家具。为公务员免费运送和暂存私人物品。

2.部分专用物品由有关部门进行采购。如政府车辆管理处负责车辆采购,海事处负责汽艇等海事物品的采购。

3.工程建造由工务局统一监管。建造工程由有关的建筑部门在工务局的监督下自行雇用承造商。

三、政府采购的招标投标管理

1.采购方式。超过小额采购上限的合同普遍采用公开招标采购方式。小额采购的上限不是固定的,由财政司定期修订。今年5月份,小额采购的上限再次修订为:130万港元以下的货物及相关服务(不包括建造及工程服务),300万港元以下的建造和工程及相关服务,130万港元以下咨询服务。

选择性招标和单一来源采购方式也是香港允许使用的采购方式,但这两种采购方式都有严格的适用前提。选择性招标适用于采购复杂或货源稀少的物品,采用这种方式时必须对供应商的资格进行预审,确保其具有履行合同的能力。单一来源采购只有在不具备公开招标条件下的采购才适用,包括需要与现行物品配套的器材、涉及专利权的物品、应付突发事件的急需品等。

2.采购信息发布。采用公开招标方式时,招标公告除必须刊登在《香港政府宪报》和指定的本地报刊外,还要在互联网上公布。各国驻港领事馆和贸易专员公署也会接到有关的通知。合同授予情况也必须在上述媒体上公告。

3.定标。财政司司长委任一系列投标委员会负责定标工作。每个投标委员会成员不得少于3人。评标小组推荐的中标候选人经各投标委员会批准后,有关采购机关才能与供应商签订合同。

中央投标委员会负责超过其他投标委员会指定范围的大额采购项目的定标。中央招标委员会主席为库务局局长,委员有:工务局局长或其代表、政府物料供应处处长、库务局副局长以及一名由政务司司长委派的律政司人员,一名库务局首席行政招标主任担任秘书。中央投标委员会每周开一次定标工作会。

政府物料供应处投标委员会负责单项合同价值不超过1000万港元的货物及一般服务项目的定标。政府物料供应处投标委员会主席为政府物料供应处副处长,委员有:政府物料供应常务监督、政府物料供应处高级会计主任,还有1名来自政府物料供应处的主任秘书担任秘书。

工务招标委员会。主席为建筑署副署长,负责单项合同价值不超过500万港元的工程及建筑项目的定标。

海事处投标委员会。主席为海事处副处长,负责单项合同价值不超过500万港元的海事项目的定标。

政府印务局投标委员会。主席为印务局局长,负责由印务局招标的单项合同价值不超过500万港元的采购项目的定标。

咨询公司的评比非常困难,有些因素是难以量化和规范的,因此,咨询公司是通过专门的评审程序进行选择的。财政司司长委任了下列咨询公司评审委员会审批有关的咨询公司:

中央咨询公司评审委员会。主席为库务局局长,负责审批除工程和建筑以外的咨询服务协议。

建筑及相关服务咨询公司评审委员会。主席为建筑署署长,负责审批价值超过130万港元的建筑及相关咨询服务协议。

工程及相关服务咨询公司评审委员会。主席为土木工程署署长,负责审批价值超过130万港元的工程及相关咨询服务协议。

4.投诉。任何招标商认为其投标没有获得公正的评审,均可向政府物料供应处处长或其他招标机构的首长投诉。政府物料供应处处长或其他机构接受投诉的首长要亲自进行调查。如果投诉与投标制度或程序有关,受诉人应将投诉书转到中央招标委员会。如果采购活动中涉嫌腐败行为,投标商也可以向廉政公署投诉。如果采购程序选择不当,投标商还可以向申诉专员公署投诉。

香港已成为世贸成员,为了保护投标商或供应商的权益,按世贸组织《政府采购协议》的规定,香港在1998年12月成立了一个独立的投标投诉审裁组织,专门负责处理供应商对政府采购活动中违反《政府采购协议》的行为提出的投诉。

四、政府采购供应商注册制度

实行供应商注册制度,主要是为了保证采购质量和减轻评标工作量。现行负责供应商注册机构是工务局和政府物料供应处。

工务局负责工程供应商的注册管理工作。现在在册的供应商有320家。审查工程供应商的资格标准主要有两个:专业资格和财务能力。专业资格是按国际通用的建筑或工程方面的标准来衡量的,要求供应商提供公司整体方面的情况及专业人员构成等资料。在财务能力方面,需要提供经过审计的财务报表及银行出具的有关证明,交会计服务局进行核实。工务局定期对已注册的供应商进行审查,如发现业绩不佳等情况时,就会取消注册资格。

政府物料供应处负责各类货物供应商的注册管理工作。现已注册的供应商有4700多家。供应商申请注册时,需提交下列基本资料:工商登记证书、公司概况、公司年报、公司产品目录、公司的技术和财务能力等。对于某些需要较长时间评估的专门物品如药品,有关申请必须事先经用户作出技术澄清,以确定该物品的适用性。

已注册的供应商,在采用公开招标方式时,会自动获得招标文件,未注册的供应商必须亲自购买招标文件。在采用选择性招标方式时,只有注册供应商才能参加投标。在册供应商能否长久保留资格,取决于其投标及履行合同的表现。

在香港,供应商申请注册没有时间限制和区限制。政府每年都在《香港政府宪报》和互联网上刊登公告,邀请有兴趣的供应商申请注册。供应商随时可以提交注册申请书。

五、政府采购人员和合同官员的资格和责任

政府物料供应处是从事物品有关服务采购的采购人员管理机构,包括人员的招募、调派、晋升、培训和福利。

政府物料供应处招募人员的最基本条件是高中毕业生,实际上主要是招收大学毕业生。采购人员按专业能力分为多个级别,进入物料供应主任系列的人员,要求持有公认机构发放的物料采购与供应文凭,如英国特许采购与物资协会学位或香港理工大学采购与物料证书等。政府物料供应处现有181名物料供应主任。采购人员的晋升必须取得规定的专业资格和在各方面均有出色表现。

采购人员的权限是按级别确定的。总物料供应主要负责最高20万港元的采购事务,高级物料供应主任为12万港元以下,物料供应主任为7.5万港元以下,低于物料供应主任的为5万港元以下。

为了不断提高采购人员的专业水平,政府物料供应处为他们提供持续的教育和培训。主要形式有:资助物料供应主任级别人员进修专业课程。为职员提供课堂培训,包括采购专业知识、审计、会计、成本核算、仓库管理等。安排高级职员进修专门技能课程,如高级谈判课程、采购技巧以及采购法律课程等。派遣高级职员参加本地及国际论坛和会议,掌握国际上政府采购发展的最新动态。

政府采购的合同官员与采购人员是不同的,合同官员是指代表政府签订采购合同的政府官员。香港的《公共财政条例》对政府采购的合同官员的责任作出了规定。如货物及有关服务的单项采购合同,低于130万港元的,由物料供应处处长授权的官员签订;高于130万但不足1000万港元的,由物料供应处副处长签订;高于1000万港元的,由中央投标委员会委员、政府物料供应处处长签订。

六、政府采购管理的发展趋势

应用现代科技成果实现政府采购管理的现代化,是香港政府采购管理的未来目标。目前已着手的主要改革有:

1.推行采购卡,加强小额采购管理。香港正在10个部门进行采购卡的试点工作,每张卡的最高限额为2万港元。采购卡类似信用卡但又不同于信用卡,持采购卡在超市购物时,在划卡的同时银行资金也划拨到超市的账户上。采购卡免去了记账和支付手续,同时也消除了携带支票或现金潜在的隐患。目前,为了全面推行采购卡制度,财政司正在与汇丰银行就采购卡的发行和管理问题进行谈判。全面推行采购卡后,预计第一年发放采购卡3000~4000张。

2.建立电子投标系统,提高采购效率。广泛使用互联网应用系统,通过利用互联网及有关科技发展电子投标系统。目前政府物料供应处正在开发这一系统,力争2000年初开始投入运行。

3.改善采购管理系统,增加监管功能。现行采购管理系统的计算机硬件和软件均已不适应形势发展的需要,必须进行改良或更新,增加管理系统的功能。包括简化物料申领程序,方便供应商注册和标书评估工作,监督履约供应商的表现,增加中文处理功能。

 思考题:

1.政府集中公开招标采购与传统的分散采购相比有哪些优越性?

2.wto的规则对政府采购有哪些具体要求?

3.请总结我国政府采购发展的状况。

 

[案例·讨论·分析之十五]

 

广东省人大质询广东省环保局

 

2000年1月22日,广东省第九届人民代表大会第三次会议在广州举行。因这是一次例会,会前并未引起新闻媒体太多关注。然而,出人意料的是,会议期间一宗火爆尖锐的质询,以及对质询的答复未被通过,使此次会议成为传媒一时关注的热点,载入广东乃至全国人大史册。

2月22日,省环保局局长易人,据悉这是一次正常的人事变动。此前由于质询案导致的人大代表要求撤换省环保局副局长的建议,已移交省委组织部、省人事厅办理。

一、佛山代表团就某电镀城问题提出质询案

1月21日,即广东省九届人大三次会议开幕的前1天,依照程序大会主席团第一次会议通过了关于代表提出质询案或询问的有关事项,其中规定“代表联名提出质询案的时间应在本次会议1月23日至1月27日上午审议省人民政府、省高级人民法院、省人民检察工作报告期间”。

1月22日下午,由佛山团代表、佛山照明有限公司董事长、总经理钟信才领衔,共有25位代表联合签名,向大会秘书处议案组提交了题为《对四会市在北江边建电镀城事件处理不当》的质询案,要求省环保局作答复。

这是此次大会收到的第一份质询案,也是惟一的质询案。

代表们在质询案中称:四会市(属广东肇庆市管辖)在北江边建电镀城没有进行环境影响评估,未经批准之前就私下接收18家电镀厂进驻建设是违法的。省环保局从去年8月份就知晓此事而迟迟不作处理,使事件发展越加严重。最近,电镀城有8家电镀厂建成投产, 产生了7家电镀厂废水未经处理通过地下管道直接排入北江的严重事件。省环保局虽然多次到四会市作调查,但一直没有到下游征询意见,没有进行依法行政。

据了解,电镀城位于四会市马房东南方的南江工业园内,处于北江和绥江下游、西江汇合处。马房离三水河口约10公里,离三水西南水厂吸水口仅5公里,离三水思贤窖约10公里。到1999年10月,工业园已引进项目53个,其中电镀项目18个,而电镀业属严重污染环境的行业之一,北江则是佛山市的饮用水源,在地理位置上,佛山及佛山管辖的三水、南海、顺德均在四会市的下游。

据佛山市人大常委会有关人士介绍,此次人代会上,佛山代表在大会开幕之日就提交质询案并非一时之举,而是积怨已久,关注已久,准备充分。因为这是事关每个人身体健康的大事,在此问题上,代表们表现了前所未有的统一。

1999年8月,省人大佛山代表向省人大反映:南海关闭的电镀厂转移到北江上游,并向省环保局报告,但对环保局的答复不满意。

1999年12月27日,部分佛山代表暗访了电镀城,发现直排污水并拍了照。随后代表们再次向省人大反映,并首次表露拟在1月份举行的人代会期间提出质询案。省人大有关人士证实了这一点。

2000年1月中旬,省人大部分佛山代表就电镀城问题发出“直通车”专门信件。

即从去年8月至今年1月省人代会举行,佛山代表就四会电镀城问题,通过各种途径要求解决的疾呼一直未停止,并且从法规文件、资料图片等都作了大量的积累准备,不少代表随口都能说出有关环保法规的内容。

1月23日,是大会分组讨论《政府工作报告》的第一天。上午,卢瑞华省长来到佛山代表团参加讨论。讨论会上,多名代表提出了四会电镀城问题。卢瑞华表示,对电镀厂事件要斩草除根。

二、省人大代表不满意环保局的答复

经大会批准,1月25日上午9时,佛山代表质询省环保局案在广东大厦国际会议厅举行。

质询引起了各方关注。8时45分,近50个座位几乎坐满,质询主持人、佛山代表团团长、佛山市人大常委会主任韩英,面色凝重,端坐在由长条桌拼成的主席台上,佛山代表共29人围坐其余3面。约5分钟后,省环保局局长王荫琨率副局长王子葵等一行4人到场,落座在会场左前方。他对面坐的即是此次质询案领衔人钟信才。境内外十几家新闻单位记者早已架上机器,摆好阵势。质询前的会场,非同一般的肃静。

9时整,质询会主持人韩英宣布质询开始,并说:“这次质询也是人大代表行使民主权利,过正常的民主生活。”同时谦虚地表示缺乏质询经验。

随后,主持人介绍质询方领衔人钟信才发言。钟直截了当:“我以为这件事情是省环保局处理不当,是不积极,是失职!早在去年9月份,南海市的省人大代表就要求省人大密切注意南海关掉的电镀厂有异地转移的倾向,并提请省环保局注意。事实上,这个电镀城就建在离江边不到100米的地方。电镀本身需要大量的水,你这样可取之于江,靠江也解决了排水问题,的确减少了厂家成本。但是——”,说到此,他提高音量,当场出示了一堆现场照片和污水处理报告表。接着,他强调说:“我要求省环保局一定要遵照国务院1998年10月18日第10次常务会议通过的《建设项目环境保护管理条例》第25条规定,立即停止生产,迅速恢复原状,并可处以10万元以下罚款。”

杨旭东代表说:“党和人民赋予你们的环保责任,到底履行得如何,今天要有个明确的说法和交待!”

此时,全场目光都齐刷刷地转向一直沉默不语、耐心静听的省环保局局长王荫琨。他终于开口了,语气平和:“首先欢迎质询,感谢代表们的支持、重视和参与,人大代表、人民群众参与环保是我们工作的保证,将对我们提高政策水平、办事效率、工作责任心有促进。对佛山人大代表的质询我们进行了认真的准备,下面请具体的项目负责人王子葵副局长介绍一下情况。”

王子葵陈述了环保局对四会电镀城的处理经过,最后他强调:“关于污水处理达标问题:目前检测看,全部达标,没有直接排入北江。”

环保局负责人发言至此,佛山代表似乎并不满意,场上一时议论纷纷。

韩英提出,就代表提出的问题,按质询规定,应由环保局负责人出面作出明确答复。

王荫琨第二次作答:“省环保局对这件事的确处理不当,监管不力,造成了很不好的影响,我作为局长,确实有不可推卸的责任。”他承认,首先没有环评,其次,要电镀厂停产它们没停,没有采取强硬措施,监管不力。

钟信才再次发言:“你们说有4个直排,我们发现有8个直排,不是渗漏。你们讲监管不得力,什么时候才得力?”

杨军辉代表措词更为强硬,他情绪激动:“这是一个严格执法的问题。不是感情问题,你们是行政执法者,环保意识水平比一般老百姓还差,你们怎么这个态度?”这时,会场突然爆发出一阵掌声,响亮而短骤。他接着说:“你们执法的强度、硬度达不到人民的要求。不是考虑不够,是严重失职!”

面对这种尖锐、难堪的场面,王子葵副局长再次答复:“不要感情用事!要依法行政,受理后我们是依法律程序处理的,关于直排,确实没有!”

代表问:“请明确答复,现在对‘25条’要不要执行!电镀城该不该建?”

“哪个‘25条’?”王子葵问。代表发出哄笑,有代表说:“连‘25条’都不知道。”钟信才离座把手头的一份《建设项目环境保护管理条例》递到了王子葵面前。

王子葵略作阅读说:“对这件事否定也好,批准也好,只能按产业政策的环保法规来办,不是哪个领导说行、不行。关于‘25条’我们已责令停工。”

有代表问:“为什么昨天还在生产?”

王荫琨说:“这是下边的同志同意的,调试变成了试生产,不是我批准的,但我要承担责任。”

代表问:“应承担什么责任?”

王荫琨:“坚决停下来。”

代表问:“仅仅是停下来?”

王荫琨:“待后处理。”

此时质询已进行近两个小时。

主持人韩英这时说:“今天的质询我们主要看局长的态度,下面的工作我们要跟踪监督。现在进行表决,分满意和不满意两个档次。”

由于没细则规定质询的表决方式如何操作,主持人征求大家的意见。王荫琨趁此空隙再次诚恳表态:“我一定督战,我一定亲自去抓。”

11时许,表决开始,结果满意对不满意为1∶28。有人提出这样表决不科学,也有人说不用表决。主持人再次征求代表和议案组意见,又进行了第二轮表决,并增加了1项“基本满意”表决内容。

结果,满意与不满意比为5∶23。1人弃权。

11时21分,质询会结束。据悉,这是近年来广东省人代会质询场面最激烈的1次,也是首宗没有被代表通过的质询答复。

大会议案组负责人陈小莉说,对人代会期间质询的答复,《广东省人民代表大会议事规则》第五章有专门规定,但这只是一个总的规则。由于以前人代会期间质询案较少,所以质询的答复怎么操作,怎么表决,满意与否,满意的标准是什么,看来都需要积累经验,制订细则。

1月25日质询结束后,省环保局向四会市南江经济开发总公司发出《关于要求四会市南江工业园电镀厂停止建设和调试的通知》。

三、省环保局副局长态度强硬,人大代表更加不满

根据代表法第一章第14条规定,提出质询案的代表半数以上对答复不满意的,可以要求受质询机关再作答复。

1月26日上午10时30分,在广东大厦国际会议厅佛山代表继续向环保局质询,应代表强烈要求,回答颇遭代表不满的副局长王子葵再次到会接受质询。

王子葵说道:“谢谢韩主任和各位代表,代表对目前的情况不满可以理解。我理解代表的心情,我也有这样的心情。”

主持人韩英问:“你对南江工业园电镀城选址有何新的看法?”

王子葵说:“现在还不能作结论。”会场出现短暂沉默。

这时吴润尧代表提出一个在“民间”流传甚广的问题:“听说王副局长是肇庆四会市(属肇庆管辖)人,我想问一下,是否有帮当地的意思?”

王子葵说:“我是罗定(属云浮市管辖)人,在肇庆工作20多年。但我的很多亲戚都在顺德、佛山工作,他们也要喝这条河的水。”他又指着旁边同来的省环保局一位处长说:“他也是顺德人。”

周小刚代表的发言把质询推向了高潮。他说:“我们现在要问,你们和这个项目究竟有没有说不清楚的关系?现在不是法院开庭,不是论证会。你们完全可以用手中的权力,打着科学的幌子搪塞我们。但珠江三角洲1000多万人在这个问题上决不含糊。对今天的答复我们更失望。”

梁柏尧代表问:“省环保局就是想把不合法的项目搞成合法的。身为环保局的局长、处长,你们难道不感到脸红吗?不感到良心受到谴责吗?”

王子葵表面一直平静,听完代表发言说:“你们不要怀疑我的职业道德。”

周小刚说:“不是怀疑,是谴责!”

王子葵不满地说:“你声音不要这么大嘛!”

接着,代表们与王子葵又作了回合式较量。王子葵明确表示:“今天要我表态这个项目该不该撤销,还是批准建设,我表不了态,因为现在正在受理。我们也要依法办事。”

当王子葵还要发言时,韩英制止说:“不用讲了!今天本来是给一个机会,请你们讲清楚,请省环保局作完整的书面答复。下一步是否要约见副省长,再研究。”经大会议案组同意,省环保局的书面答复务必于1月28日上午11时前送达代表手中。

四、人大代表联名建议撤销省环保局副局长

1月26日下午,因对继续质询结果更为失望,钟信才等21名代表联名向大会提交了《关于建议省政府撤换王子葵省环保局副局长职务的建议》,同时也向大会提出要求约见分管环保的汤炳权副省长。

《建议》称:“质询会上,省环保局副局长王子葵在回答代表提出的问题时,态度极不诚恳,千方百计回避代表提出的问题,并怀疑代表提出问题的真实性。其次,作为环保单位领导,他法律知识淡薄,他竟然不知‘25条’是什么法。再次,他的环保意识不强,对这样严重污染的企业安排在饮用水源附近的行为反应麻木不仁。”

《建议》最后称:“我们认为这样的人是不宜在这样关键的部门领导岗位上,建议省政府撤换其省环保局副局长职务。”1月28日早上8时30分许,一封由汤炳权副省长亲笔写的信送达韩英和杨军辉代表手中。此时,汤炳权正在珠海公干。信中说:“省人大代表如此关心环保工作,实在是件大好事!我作为省政府分管此项工作的领导,对此事及全省环保工作存在的问题负有重要责任,对代表们所提出的批评意见要认真整改。”

汤炳权的信透露,1月25日下午,他与省环保局长王荫琨研究作出如下决定:①要虚心听取代表意见,接受代表批评,认真反思、整改环保工作存在的问题。②责成南江工业园区已建成的电镀厂在省环保局的环评报告没有出来之前一律停止生产,在建的或准备建的一律停建。③由王荫琨同志于1月26日亲自带领专家小组现场调查研究,尽快提出解决问题的方案,并负责监督、落实上述决定。

同日上午11时整,钟信才等代表在阅读了省环保局局长的书面答复后,表示仍难满意。

28日下午4时整,在大会闭幕半小时后,由11名非佛山团代表和4名佛山团代表又联合向大会议案组提交了名为《关于强烈要求省政府出面处理四会市在南江工业园建电镀城问题的建议》,这些非佛山代表包括珠海、深圳、汕头等地代表,以示声援佛山人大代表。

2月1日,离龙年春节只有几天。由省政府副秘书长罗越带队的联合调查进驻南江工业园,调查组称将本着“尊重科学、依法办事,实事求是”的原则,提出最后结论性意见,报请省政府及省委常委会批准。

据悉,罗越在调查现场时说,关于人大质询案的处理结果将在3个月内予以答复。

(据《南方周末》2000年2月25日报道改编,原作者任天阳、王钧)

 

[案例·讨论·分析之十六]

 

广州火车站:“重典”能整出“大治”吗?

 

改革开放以后,随着广东经济的迅速发展,广州火车站每年运送旅客的也逐年上升。与此同时,广州火车站随着人流量的迅速增加,其社会治安问题也突出暴露出来。广州火车站位于流花地区,处于白云、越秀、荔湾三区交界地带,涉及到公安、交通、交警、建设、市政、民政、旅游、人防、工商、环卫等部门,并且由于铁路、部队与地方条块分割及地方利益使然,该地区的社会治安问题长期得不到解决。偷盗、抢劫、“宰客”、吸毒、炒票、交通拥挤等愈演愈烈。近20年来,火车站的“乱”已经严重影响到广州作为祖国南大门的形象,并被称作“广州人的一块心病”。

一、票贩子来信

2000年5月26日南方都市报刊登了一票贩子的来信:

南方都市报编辑部:

整顿火车站大快人心。首先要整公安内部。

当班的民警向队长交钱买好岗位。如果让民警当便衣每月可收到炒票人的钱8万至10万元,如果让民警在票厅上班每月可收到炒票人的钱5万至6万元。在火车站干我们这一行有个规矩,每个月6号到10号是主动上“税”期。炒票的每人每月向公安交200元,如果炒票的不交,就得被他们整,抓住后关进值勤室,进行敲诈。炒票的没有办法,只好给钱。出来了没有钱只好学公安黑心敲诈旅客的钱,不黑良心敲旅客,交不起公安的“税”。这样以(应为“一”)来,炒票的是公安的兼(应为“赚”)钱工具。炒票的揭发公安敲诈、收“税”,纪委查了,他们有钱找一找关系,一样的没事。×××(指一民警)打着公安的招牌,无(漏“视”字)党纪国法,执法犯法,敲诈勒索。例如……我斗胆地问一句,法律是否对执法的公安无效,如果是有效,×××为何这般的目无国法……

一个在火车站混了十多年的票贩子

2000年5月10日

(有删节,有关人名略去)

 该报在刊登票贩子来信的同时,还发了一条题为《炒票贩票又回潮》的新闻:

本报讯 据洞悉广州火车站炒票内幕的知情人透露,票贩们在逃避火车站整顿风头一段时间后,近日又“开工”了。

据称,本月7日左右,广州火车站开始了大规模的整治行动,票贩们为避风头,纷纷收手。但自20日起,炒票之风渐渐回潮,约有四五百名票贩子又回到了“工作岗位”。据悉,这只是其中的一部分,火车站平时有几千人在干此营生。

这位知情人还透露,票贩们虽然又“开工”了,但生意并不如以前,因为从票房里很难搞到票,现在他们贩卖的主要是假票。他说票贩们有一个观点,整治火车站不过是一阵风,整不下去。因此他们都有胆量与管理部门打“游击战”。

对广州火车站的问题,《南方都市报》早在3年前就有过有力的监督。请看(文中日期为见报日期):

穿警服的人倒票(1998年2月27日)

昨天上午,记者在广州火车站广场采访时,发现一身穿制服、约50多岁、戴眼镜的高个子警察,手里拿着一叠火车票。记者仔细观察,发现他原来是在倒票。他拿着一叠票在流动售票口两边不停地叫喊:“北京票,北京票,谁要?”

……

倒票民警先告状本报记者赢官司(1998年11月13日)

广州火车站派出所民警唐某告本报记者侵犯其肖像权一案,经广州市中级人民法院审查核实,日前作出“双方均按原审裁定执行”的终审裁定。此前东山区人民法院开庭审理了此案,并于8月14日作出“驳回原告唐××的起诉;案件受理费2110元由唐××负担”的一审裁定。

民警敲诈票贩子唐某被刑事拘留(1999年3月1日)

以侵犯肖像权为由而多次状告本报及本报记者罗斯文的广州火车站派出所民警唐某,今年春节期间在广州火车站执勤时,因伙同两名保安员敲诈票贩子2000元,2月14日被广铁公安处处以刑事拘留,同时被拘留的还有两名保安员。

民警勒索票贩被起诉(1999年5月7日)

广州铁路运输法院日前受理了一起执勤民警与保安员共同对炒票分子进行敲诈勒索的案件。案中被告人唐某是原广州火车站民警。

民警勒索票贩被判三年(1999年6月19日)

近日,广州铁路运输法院对民警唐某某敲诈勒索一案进行了公开审理,依法判处被告人唐某某有期徒刑3年,缓刑4年。

……

 对这次舆论监督,铁路部门反应如何呢?据各媒体报道,《南方都市报》的报道,引起铁道部的高度重视。5月26日晚,铁道部副部长刘志军专门作了批示,并通过广铁集团公司宣传部向本报转达了铁道部对此问题的态度:感谢报纸对铁路工作的支持与关注;对类似问题,铁路部门十分重视,已就此展开调查处理工作,如果反映的情况属实,铁路部门一定认真整改,从严处理。与此同时,铁道部办公厅、公安局十分重视,当即表示,如果情况属实,铁道部一定严肃查处。铁道部办公厅有关负责人也表示,请记者放心,请群众放心。该负责人还表示,等部领导外出开会回来后,立即将这一情况向部领导反映。26日晚7时30分左右,广铁集团公司宣传部车部长致电《南方都市报》记者,说铁道部刘志军副部长已就本报报道作了批示,并专门打电话到广铁集团,希望通过广铁集团宣传部向本报对铁路部门工作的支持与关注表示感谢,同时表示,铁路部门对个别职工与票贩子勾结倒票的情况十分重视,昨天已开始着手调查群众反映的问题,如果情况属实,铁路部门一定认真整改,严肃处理。广铁公安处有关负责人说,长期以来,他们都非常关注和重视报纸对火车站流花地区的各方面的报道,对都市报一直以来对广铁公安处的工作支持和舆论监督表示欢迎。对一些民警的违纪行为特别是警匪勾结、民警与票贩子勾结的现象,广铁公安处的态度是:发现一起,严惩一起,绝不护短,绝不手软。广铁公安处表示,在这次“对内整顿队伍,对外整顿治安”的“双整顿”中,广铁是绝对动真格的。对内部的违纪民警,要一追到底,绝不姑息养奸。

《南方都市报》的报道,要读者中也引起强烈反响,不少读者纷纷披露有关问题或表达自己的观点。一名姓李的先生给编辑部打电话说,一些警察常在票贩那里“报销”手机费、药费等。一名票贩称举报信说的是事实,有一次他不想干了,准备走时一名民警对他说:“把我们的事说出去就毙了你。”一名姓杨的读者在给本报的传真中说,他注意到售票厅的一些警察没有戴警号。一名姓陈的先生在电话中表示,他不理解在火车站一带的警察是干什么的,有一次他在火车站买票,一票贩当着警察的面向他兜售火车票,而警察并不管……

此时,欢迎读者继续举报火车站内幕的热线电话和传真也开通了,号码是(020)87374191、87397187和87382357(传真)。

二、沉疴重疾,症结究竟何在?

小小一个火车站,其问题为什么长期得不到解决?“治乱用重典”,这是广东省委书记李长春在三访广州火车站后作出的指示,这一指示促使广州市委、市政府下大决心要擦亮火车站这个窗口。也就是在这一整治背景下,广州各大媒体均刊发了“30米台阶7天未发案”的新闻。可几乎就是在这一新闻新鲜出炉的同一时间,广州火车站的贩票炒票情况又出现了回潮现象。“他们何以如此猖獗,如此大胆?是谁在‘关照’他们?”广大善良的市民对此百思不得其解,问题究竟出在哪里?对此,广州市政协主席、原广州市副市长陈开枝在接受广东电视台采访时指出:

火车站地区问题积重难返的根源是管理混乱。黑社会势力已渗透到这一地区的很多部门,他们相互勾结,相互利用,使火车站地区成为一个大染缸。火车站地区已成为某些部门利益相争之地,这一黑三角地带养活了一批人,养肥了一批人,也养坏了一批人,养坏的这批人把这个地方搞得乱七八糟。(旁白:敢怒敢言的陈开枝在担任广州市副市长期间,一直负责流花地区的整治工作,对火车站地区的问题有着深入的了解和深刻的认识。)利益的驱动使某些部门的领导丧失原则,最终导致各自为政。火车站地区各种问题积重难返的根源是内部管理混乱,每次整治都阻力重重,地方政府与铁路部门难有共识,整治大多敷衍了事,过后故态复萌。这是因为有黑恶势力在背后操纵。在火车站地区存在极大的黑社会势力,这些黑恶势力已渗透到很多部门,他们相互利用,相互勾结,致使群众反映强烈的问题无法得到彻底根治。火车站地区这块黑三角是个大染缸。这块大毒瘤不消除,将严重损害广州的形象。而整治必须有法可依,必须有有效的机制作保证……现在领导压下来了,大家都去整治,小小的火车站,出动几千军警的力量,这种管理方式能维持多久?有多少纳税人的钱能够养那批人?那不是长久之计。只有各个部门真正负起责任来,解决内部管理方面的弊病,才可能从根本上解决问题。

(资料来源:2000年5月29日《南方都市报》)

 陈开枝的话十分精彩。对广州火车站的问题,我们还可以从整治火车站的方案制定过程中看到其根源。据《羊城晚报》2000年5月16日报道,对火车站整治,铁路、地方各执一词:

彻底整治和改造广州火车站及其周边地区,成为近日广州市民关注的一个话题。对于有“广州人心头一块伤疤”之称的广州火车站,有关部门喊了10多年的“整治”,却令羊城市民翘首空望了10多年。火车站治安恶劣、交通堵塞、环境脏乱差的情况不仅未见改善,反而有日趋恶化之势,因而引起省委主要领导的关注,并指示有关部门要加以整改。

5月12日,广州市交通委员会受广州市政府的委托,提出了“关于广州地区铁路客运站的整治和改造意见讨论稿”。然而,在广州市政府组织的10多个部门参加的协调会上,各方却激烈争辩了3个多小时。协调会争论的焦点,正是10多年来各方无法达成一致意见的重要原因,更是流花地区顽症不治的根源。各方矛盾焦点主要围绕以下几方面——

(1)治理是否进入误区?

广铁集团副总经理韩认为——广州市政府的整治方案将焦点归结到30米台阶管理、站内商场是否拆除等等,并不太符合客观实际。广州火车站周边环境恶劣,车站后面的三元里地区一直是市内治安“黑点”;车站四周满布出租屋,是外来闲杂人口聚居之地;车站位于越秀、白云、荔湾三区交界,人员结构异常复杂;车站前又是交通枢纽,车流、人流密集……如此等等,火车站承受了极大的治安压力。在广州火车站周边地区的状况没有彻底改善之前,就要求火车站变成一块“绿洲”,显然不现实。因此,要想根本解决火车站的问题,必须成立一个由地方政府和铁路部门组成的联合机构,进行联动管理。

韩还向记者公布了广铁集团对火车站的整治方案:一期工程整平30米台阶,铺上石板;修建高架候车室;至少增加两个站台,提高接送旅客能力。二期工程是拆掉候车主楼予以重建。两期工程投资约8~10亿元,将于两年内建成。在远景规划上,将考虑增建广州火车站北广场和北候车大楼。(注:广铁集团的整治方案并不涉及广州市政府方案中提出的“30米台阶管理”、“站内商场拆除”等问题。)

(2)30米台阶应否统一管理?

在火车站候车大楼前的30米台阶至火车站以内,属于铁路部门管理;30米台阶以外的火车站周边地区由越秀、荔湾、白云3区分管辖内属地。30米台阶及其周边盲流闲散人员众多,治安奇差,众所周知。

在协调会上,广州市政府认为——30米台阶不能由一家统一管理,是造成治安恶化的主要原因。例如,当地方对火车站广场进行整治时,盲流就涌进30米台阶暂避;铁路严厉打击犯罪时,盲流又一窝蜂逃出30米台阶,市政府一位官员形容为“敌进我退,敌退我进”。据此,讨论稿建议30米台阶地段由铁路部门委托地方统一联合管理,越秀区政府负责牵头成立综合整治领导小组,负责该地段的治安交通秩序及卫生保洁工作。

对此,广铁集团的负责人明确表示异议——广州火车站目前的候车空间远远不能满足实际需要,当候车室里挤得满满当当时,必然有一部分旅客要在火车站30米台阶候车。此时,30米台阶就是一个缓冲地带,假若将这个缓冲地带交给地方管理,铁路方面担心旅客都往站里挤,火车站内秩序将会更加混乱。

(3)西站北站东站能否分流?

火车站目前最紧迫的任务是疏散人流,广州市政府建议将位于花都的广州火车北站列为客运枢纽站,由铁路部门对其进行扩建改造;将广州火车西站、东站作为重要的客运车站,以此分流大批旅客。

铁路部门同意分流的大原则,但认为此建议实行的时机未成熟——首先,广州火车西站是货运站,没有候车室、售票厅等客运设施,根本不具备客运条件。如果强行作客运用途,会引起一系列安全方面的问题;其次,广州火车北站的生产布局不适合客车始发终到的条件,“火车跟汽车不一样,不是想停哪里就停哪里”,火车要维护检修,需要不同的技术条件,而北站恰恰不具备这种条件。一趟车到达北站下了旅客后,要空车拉到广州火车客技站检修,再拉回北站始发,还要将机车头调到北站,这一来一回也占用了本已十分繁忙的股道,得不偿失。至于东站,东站站场的设计虽然能容纳较多旅客,但铁路的股道却已经达到饱和,自身都已难保,何敢轻言“分流”?不过,广铁集团也同意东站分流旅客是趋势,并于昨天召开了董事会议,研究投资在广州火车站和东站之间修一条股道,增加到东站的客流量。但是,股道1公里耗资达3000万元,这条新股道长8公里,就得投资2亿多元。按国务院的规定,凡投资超过5000万元的项目,都要经过国务院有关部门审批,然后再立项建设,显然不是短期内能完成。

(4)站内商场酒楼该不该拆?

广州市政府指出—火车站站前路的售票大楼已落成几年,却不能很好发挥作用;火车站内人满为患,站内却有商场和酒楼占用候车室。因此,市政府建议将火车站西票厅预售票迁往售票大楼,当天票迁往东票厅,西票厅改为候车室,同时撤掉站内的商场和酒楼,希望减少火车站外聚集的人群。

铁路部门对这条建议表示不能接受——站前路的售票大楼是预售3至5天的车票,西票厅发售当天票为主,两者在职能上有所分工。如果将发售当天票的西票厅挪到横过马路、几百米外的售票大楼,当天上车的旅客就要拖着大包小包去买票,来回折腾,岂非为旅客制造了更多不便、使秩序更混乱?按照铁路部门的计划,东票厅将在近日拆除,重建一个东售票大楼,然后将西票厅迁入东售票大楼,再将西票厅改为候车室。站内的商场和酒楼,是利用过道和办公室建成,即使拆掉也不能作为候车室,不存在占用候车空间的问题。

(5)部门利益是否干扰整治?

广州市政府和广铁集团因为“条块分割”未能达成共识,在市政府各部门“块与块”之间也纷争不断。在协调会当天,流管管委会的一名负责人说,“部门利益严重影响了广州火车站的建设”,当即受到几个有关部门负责人的围攻。对此,广州市委副书记石安海激动地说:“许多部门在广州火车站有利益,谁能说没有利益?考虑部门利益不能说不对,但如果大家都没有考虑总量的平衡,必然就使火车站不胜负荷。”

为石安海的这番话作注脚的,正是广州火车站发展中的一个个黑色现实:

广州火车站广场没有成为真正意义上的集散旅客的广场,却成了一个特大停车场,分别被公共汽车站、出租车站和社会停车场占据,这在全国都是罕见的。假如这些停车场都腾出来,改为步行和绿化广场,将会扩大多少候车的空间!然而,据1位知情人披露:东广场的社会停车场1年能为个别部门带来上千万的收入!这就是停车场无法动窝的缘故。公共汽车总站的公交线路达38条、公交车达400多辆,线路过密,导致如今公交车一窝蜂塞在站外,经常1个小时都进不了站。但是,火车站的滚滚人流又使汽车公司毫不考虑交通超负荷,仍然一再增设线路。

火车站附近大商场林立,尤其是服装批发市场成行成市,号称“全国服装批发市场中心”,每天数万人在此“淘金”,车流、客流占了流花地区的1/3,严重干扰交通和治安秩序,这同样是全国罕见的。在协调会上,广州市副市长张广宁不禁质问:“到底是哪个部门规划的?”

彻底整治和改造广州火车站刻不容缓。然而,条块分割引起的重要矛盾一日无法解决,火车站一日不会蜕变。当此之际,有关各方至少应该在“摒弃小圈子利益,维护广州人民利益”这一点上达成共识。惟此,广州火车站的脱胎换骨才能真正实现。

三、“治乱用重典”:整治方案的出台

广东决心下猛药整治广州火车站。中共中央政治局委员、省委书记李长春对广州火车站及周边地区的整治极为重视,4月下旬以来已三度微服探访并多次作出指示。李长春就广州火车站的有关存在问题作出专门批示,要求广州市政府和铁路部门针对广州火车站的治安情况,结合广州市开展“三年一中变”的活动,彻底整治广州火车站的治安秩序,改变车站治安面貌。省委副书记、广州市委书记黄华华也作出专门批示,要求采取措施,限期改进,彻底解决这一老大难问题。从4月27日至4月30日,广州铁路部门和广州市有关部门连续组织公安、城监等部门对广州火车站进行清理整治。铁路部门立即成立了广州火车站治安综合整治领导小组,并成立专项整治队伍,展开为期1个月的综合整治专项斗争,重点清理长期在车站进行拉客、扛包、炒票的不法分子,着重打击专门在车站进行的盗窃、抢劫、诈骗、贩毒等违法犯罪活动。据《羊城晚报》2000年5月1日报道,在头3天的整治行动中,共破获各类刑事案件34宗,抓获犯罪嫌疑人36名,收缴赃款赃物价值人民币数十万元,并抓获各类不法人员179名,其中37名受到治安处罚,160名被收容遣送。

但是,广州火车站由来已久的沉疴决非这么容易就能治好的。据2000年5月13日《南方日报》报道,广州市开始对广州火车站及周边地区进行全面整治。12日,广州市政府召开专门协调会议,讨论有关综合整治方案,并全面作出具体部署。在省领导的直接指导下,广州市和铁路方面决定对火车站及周边地区动“大手术”,全面整治治安、卫生、交通和买票难、进场难、进站难、出站难等问题。目前,《关于广州地区铁路客运站的整治与改造意见》已完成讨论稿,将于本月底形成最终方案,6月1日起全面实施,加强治安秩序整治。广州市政府正与铁路部门协调,争取将火车站前30米地段由地方托管,形成对火车站广场的统一管理。近期内,将开展治安秩序专项整治活动,打击炒票、扛包、拉客、偷抢、贩毒等不法行为。

林树森市长让有关部门领导就整治方案表态,并称这是立“军令状”。让市民引颈以待的彻底整治广州火车站地区的实施方案,终于在6月12日下午的广州市市长办公会议上最后敲定。用广州市副市长张广宁的话来说,这一方案必须在会后立即执行,6月1日就要见到成效,10月1日要见大成效。这一整治方案是根据广州市委、市政府的“标本兼治、远近结合、属地管理、部门配合”的要求,充分体现“以人为本,方便旅客”的原则,由广州市交通委员会牵头制定的。方案最大的特点在于加强管理、疏散和减少人流车流,以弥补火车站空间容量严重不足的客观缺陷。此方案一改以前整治每个部门仅限于自己职责范围的局限,涉及到公安、交通、交警、建设、市政、民政、旅游、人防、工商、环卫等部门和铁路、部队及越委、荔湾、白云3区政府,包括了治安情况根本扭转、人车流疏导、站外广场和候车大厅的改造和完善服务、周边商业秩序及卫生状况整治、重新规划布局火车站广场乃至流花地区的交通网络和交通组织等7个方面。同时方案不仅逐项明确责任,更列出完成的日程表。在昨天的市长办公会议上,每个涉及部门的领导都向广州市市长林树森表态,完全同意该方案,并坚持贯彻执行。其具体内容为:

1.整治火车站站内:拆除30米台阶铁栅栏

目前火车站广场除在东广场暂时进入适量的公交车、出租车和允许社会车辆上下客外,禁止停放一切车辆,并拆除所有违章建筑及广告,将广场全部作为旅客的缓冲地带。铁路部门在9月30日前拆除30米台阶上所有铁栅栏,并对30米台阶进行改造,新铺地面,使之与广场形成一个整体。6月15日前将车站大楼首层内快餐店和首层大厅内的经营摊档迁至2楼,尽可能腾出更多的空间作候车室。6月1日前允许持当天票的旅客自由进站候车。

铁路部门年底前完成售票厅的改造,使西票厅售当天票业务和签证业务搬入新址。站前路售票大厅开启预售票、团体票、当天票业务。调整始发终到列车,减轻广州站的压力。广铁集团近期内将6~7对列车分流至广州东站;调整6~7对列车至广州北站始发终到;调整部分终到列车至广州西站,市交委同市公用事业局负责做好广州北、西站公交、公路客车的衔接(9月30日前完成)。

2.整治公话:月底取消人工代办电话

对于流花地区电话“宰客”的问题,林树森市长在昨天的会上专门提到,并表示今后火车站再出现电话“宰客”事件由广州市电信局负责。

据悉,此次的整治方案要求市电信局在5月底前取消火车站广场内的人工代办电话,全部实施ic卡式电话、投币电话,根据需要新建公用电话廊,并会同铁路部门设立零钞兑换点,为旅客服务。

对于极遭人厌恶的站前拉客现象,方案要求旅游服务管理部门6月15日前恢复西广场北面广之旅大厦1楼的旅业介绍所,统一旅业介绍管理。

3.火车站整治的未来:北站拟建成枢纽客运站

从长远着手加快广州火车站改造和地铁建设,增建3个站台,建设高架候车室、高架平台以及与南广场贯通的北广场,缓解车站客流压力。研究制定广州北站发展规划及东北联络线的建设规划。铁路部门、市交委、市规划局相互沟通,尽快着手研究广州北站的发展规划,并积极争取铁道部认同,加速相关配套设施的建设,争取将广州北站建设成为广州地区的铁路枢纽客运站,尽量将列车班次分流一部分。加快火车东站、西站的建设与改造。

4.整治商业网点:不再批建批发市场

对周边商业网点进行整治,减少因此而增加的人流车流。主要包括对红棉酒店、新大地宾馆、金祥大厦等未经规划部门批准,擅自将酒店、办公场地改为商品批发市场的行为开展专项整治,恢复原使用功能。6月1日前撤销站前路、站南路一带占道经营的摩托车、单车停放点。工商部门要在6月15日前完成清理流花地区商业网点,取缔流动摊档,在火车站广场内,只保留西广场北面广之旅大厦一楼的商业摊档,今后严格控制火车站周边地区新建商厦和市场的批建。规划部门原则上不再新批建吸引车流和人流的批发市场和商厦。市规划局会同越秀区政府,提出整治流花火车站周边商业网点的方案,减少因商业网点增加的人流车流。

5.疏导车流:调整公交车出租车布局

在车流疏导方面,首先调整广场内公交车、出租车布局。具体为:

(1)抽疏公交车线路及数量。市公用事业局将进入东广场公交车总站的公交车调整为15条线路,市交委会同市交警支队、市公用事业局商定进入东广场的公交车总量,调整工作于6月底完成。

(2)在东广场南侧设立港湾式公交车停靠站,中途停靠线路24条,调整工作于6月底完成。

(3)出租车及社会车辆在东广场北侧停靠下客,严禁出租车在下客点停留候客。

(4)在西广场南侧设置出租车上客点,严格控制候客车辆数,不得影响同方向车辆行驶(6月15日前完成)。

其次调减省站及郊县车站的长途客车数量。市交委应于6月15日前将省汽车站、郊县汽车站的长途客车班次总量调减44%,即将其中3200班调至广园、芳村口等客运站。撤销中广场、西广场的军警车及社会车辆停车场。6月1日前将西广场和中广场的军警车、公务车全部转入东广场的人防地下停车场停放(军警、流花管委办车辆免费停放)。

6.疏导人流:撤销地中海商铺

在疏导人流方面,首先充分利用地中海人行通道。6月1日前做好人群和交通分流。市政府已决定,将地中海地下商场改成地下停车场;东广场的公交线路计划再次调减,省汽车站、郊县汽车站的200多个长途客运班次将调至其他客运站;在地铁2号线施工期间,严格限制非营运性社会车辆进入广场,禁止“泥头车”白天行驶和摩托车、残疾人车辆非法营运,并限制站南路的车流走向。建议铁路部门撤销站内商场、酒楼或缩减其面积,增加候车空间;将西票厅改为候车室,售票业务迁往东票厅、站前路售票大厦,减少人流集结。

日前市政部门负责在地中海商场入口处设立明显的地下通道指示牌,引导人流从地中海过街隧道横过环市路。人防部门负责清理地中海商场内地下通道的档口,保证留有8米宽的通道位置,在商场内要设置清晰、明显的指示牌引导旅客,24小时开放通道,并加强通道安全管理。在不影响战时人防功能的前提下,全部撤销地中海内商铺,改为地下停车场,6月1日前做好改造规划,通过后限期实施。

其次,在9月1日前完成5座人行天桥。它们是:①在环市路流花车站西侧至西广场邮政大楼建双向人行天桥。②在站南路流花宾馆至流花车站建双向人行天桥。③在站南路和站前路交叉路口处建设环形人行天桥。④重建环市路省汽车站至郊县车站及天马大厦西侧的“l”型人行天桥。⑤新建西广场至省汽车站高架人行通道,连接①、④两座人行天桥,实现人车分离。

第三,合理布局地铁出入口。将地铁2号线的地下空间与既有的地中海商城贯通;在火车站出入口、火车站广场、省汽车站、郊县汽车站等处设置地铁出入口,使旅客中转换乘便利;利用地下空间或地上空间,通过输送带将火车站西广场与省汽车站、郊县汽车站有效连接。

第四,合理调整广场布局。将东广场近环市西路部分设置成港湾式社会小汽车落客点,将中广场改造成步行广场和绿化带,将西广场设置为港湾式公交车中途停靠站和港湾式出租车上下站。

7.环境建设

全面整治周边环境。国庆前彻底改变卫生状况。火车站出站口及西广场的地面要进行维修,完善排水功能,避免地面积水影响旅客通行;加派人手搞好广场清洁卫生;建议铁路部门清理东跑道,减少单车、摩托车停放。

四、政府与铁路的几项措施

1.政府方面

由省政府任命、市长挂帅的广州火车站地区整治小组也成立了。为加强对广州火车站地区整治工作的领导,广东省人民政府决定成立广州火车站地区整治领导小组,任命广州市市长林树森担任组长,广州铁路(集团)公司董事长、总经理张正清担任副组长。

如何在近期内扭转流花地区治安形势的严峻局面?广州市市长林树森称现在已落实责任,“再管不好我就要找这些管不好的人,尤其是火车站一带的派出所所长,管好了就提升,管不好就撤职”。他又称,今后火车站广场不允许再有1个“三无”人员存在,见到1个遣送1个。而林树森所指的这个责任,在刚刚定下的火车站整治与改造方案里具体表述为,由广州市公安局成立流花地区治安整治工作领导小组,朱穗生局长任组长。从广州市公安局直属机关、越秀分局、刑警支队抽调200名警力进驻流花地区,加强巡逻,对火车站广场实行24小时治安防控。调整、强化流花公安分局科、所、队以及越秀、荔湾、白云区分局火车站周边地区派出所领导,对民警实行轮岗。从严治警,对工作不负责任甚至包庇纵容违法犯罪的,视情节轻重,该调离的调离,该给予政纪处分的给予政纪处分,该追究刑事责任的,追究刑事责任。6月5日起全部拆除火车站广场及30米台阶的铁栏杆,形成一体化广场,地方公安及铁路公安共同打击广场和30米台阶内炒票、强行扛包、拉客、偷抢、贩毒等不法分子。市民政局、流花公安分局、铁路部门互相配合,共同做好“三无”人员的收容遣送工作。

2.铁路方面

广铁集团落实铁道部领导就本报报道所作批示精神,调整火车站派出所领导班子。铁道部副部长刘志军作出“公安厅、宣传部、铁路公安局妥处”的批示后,广铁集团公司、广铁公安局分别召开会议,传达部领导批示精神,要求全公司各部门高度重视舆论监督,正确对待新闻媒体的批评报道,认真整改存在的问题。广铁公安局也已开始着手调整、充实广州火车站派出所领导班子,加强火车站地区的警力,从5月28日起,将派出一支头戴贝雷帽、手持冲锋枪的武装小分队,24小时在火车站巡逻执勤。此外,从29日起,将先期对30名民警进行轮岗。

广铁集团公司就此召开部门领导会议,集团公司党委书记江林洋传达了铁道部领导的批示及电话指示精神,要求全集团公司各部门认真对待本报对火车站有关问题的报道及部领导的批示,查找问题,整顿队伍。昨天下午,广铁集团公司广铁公安局党组书记王勇平、副局长曾海文专门召集公安处火车站派出所领导召开会议,传达了铁道部领导及集团公司的精神,要求公安处、火车站派出所正确对待本报报道的警匪勾结倒票的问题,认真抓好整改落实工作,同时责成广铁公安局纪委收集群众举报铁路民警违法违纪的线索,彻底进行调查,对与票贩子勾结的民警,一经查实,坚持开除,决不护短。

同时,广州铁路票务中心制定制度,对售票岗位实施监控。打击炒票先要堵住源头。羊铁票务中心连日来采取系列防范措施,严防票房工作人员以票谋私充当“黄牛党”帮凶。针对火车站东、西票厅情况复杂的现状,该中心决定由收入、业务、办公室的负责人组成监控小组,对两票厅售票岗位实施严格监控,并通过随时抽检和查账,对不称职、违纪人员实施淘汰。另外,票务中心还计划对售票人员进行定期或不定期轮岗,严防出现拉帮结派,甚至内外勾结的现象。羊铁票务中心专门制定了相关的售票纪律,规定售票员在当班时间内不准私自替人代卖车票,一经查实,没收所代卖车票,并扣罚当月奖金;对于团体订票,凭单位证明方可购票,如有违规,视情节轻重按有关规定考核;当班售票员不得携带移动电话、bp机及私款进入岗位,一经发现全部没收,扣发当月奖金。所有工作人员不得为炒票分子提供票源或以票谋私,一经查出立即下岗,并追究法律责任。该中心还规定售票电脑屏幕一律朝向旅客,让旅客能透过玻璃窗,直接看到屏幕显示,以杜绝“黑箱作业”。

五、人大代表的疑惑:有没有一个根治的方案呢?

全国和市人大代表李国强、李瑞源、霍应波等指出,对于火车站警匪勾结现象的查处应当尽快有个结果,有关部门也应该切实“向市民有个交待”。这次在新闻传媒的强大舆论压力下,逼着有关部门真真切切进行整治,但是,最怕又是“一阵风”,风头过去,一切照旧,“这种教训太多了”。因此,整治一定要正本清源。他们要求,对于该切的毒瘤一定要下大力切除,对黑势力更不能放纵。现在,铁路部门已开始采取对火车站公安人员进行换岗等措施,但是,这还只是迈出了第一步,还应该在采取以上措施的基础上深挖细查。对于新闻传媒的有关投诉,应尽力彻查,经核实的要依法处理,并要给群众一个答复。

全国人大代表提出,要督促铁道部解决广州火车站问题。6月2日,全国人大代表许雁向广州市人大联络委提出要视察广州火车站。多位在穗全国人大代表表态支持,准备视察并提出闭会期间的建议,以督促铁道部着力解决广州火车站的问题。许雁说,火车站整治不是广州市政府甚至广东省政府一家所能做好的,还涉及到铁道部领导下的广铁集团,故全国人大代表有必要出面督促铁道部协调、解决好火车站存在几十年、令全广州人痛恨的问题。最近广州市政府和新闻媒体对整治火车站表现了很大的热情,尤其是新闻媒体揭露了火车站治安、票务管理方面的深层次问题,但广铁集团有没有痛下决心认真查处呢?有没有拿出一个根治方案呢?(资料来源:2000年6月3日《羊城晚报》)

是啊,这里能不能够“长治久安”?目前的一些整治措施能维持下去吗?治标“已见成效”,那治本呢?面对每4.8分钟便进出一趟、每天要接发80多对列车、大约要吞吐8万人次旅客的广州火车站,“只许成功,不许失败”的“军令状”能兑现吗?广州人空望火车站广场整治10年了,这次又该如何呢?对此,不少人并不持乐观态度:

1.为改善广州火车站严峻的治安形势,地方和铁路数百警力大兵压境,火车站广场里可说是“五步一岗,十步一哨”,火车站内治安明显好转,刑事案件大幅减少。但是,挎冲锋枪的巡警敢在发现有不法分子时开枪扫射吗?火车站可是个人群密集的地方呀。况且,他们能天天巡逻吗?抽调来增援的警力达数百名之多,能“落地生根”吗?对车站派出所30名干警换岗,新来的干警会不会再与“匪”勾结?如果有共同的利益存在,谁能保证不发生这种情况?

2.火车站广场宜散不宜聚。这是不少管理执法部门的基本看法。但是,商旅共生,这是广州火车站广场地区的既得利益者赖以赚钱的环境。事实上,一些管理部门还在延续六七十年代的管理观念,在“便民”的旗号下,将广场地区变成一个大而全的商业圈。而今,火车站周围依然是“生意兴隆”。

3.周边环境恶劣,给整治带来了难度。火车站周边的治安却频频告急,令人忧虑。据市民反映,自从广州火车站开始整治以来,桂花岗一带就突然冒出了一批批盲流,他们通常一大早就成群结队蹲在街道两旁,使过往行人胆战心惊。这一带的偷盗、扒窃案件也大幅上升,甚至在光天化日之下公然抢夺行人财物的案件也时有发生。另据记者了解,广场以前在上百名各路扒手,火车站开始大力打击犯罪活动后,扒手们大受惊吓,统统涌向省汽车站、沙河天平架附近,继续从事这种“营生”。在走马岗附近的小区,在一些建筑物的角落里还能看到很多吸毒者用完的针头。一家洗衣厂的女工说,火车站广场虽然在大力整治,但似乎对“瘾君子”们没有太大影响,每到中午或者晚上,三五成群的吸毒者还像以前一样来这里注射毒品;他们都躲在一些停在路边的大货车的后面,旁若无人地脱裤子打针;有一次,两辆货车后面蹲了一排十多个吸毒者,“简直像在开大会”!几名货车司机困惑地问:“他们的毒品又从哪里来的?”

据公安部门提供的信息,广州火车站整治后的几星期,各地陆续发现有从广州火车站流窜过去的歹徒,近者如广州周边的城市佛山、南海等地,远的甚至到了汕头、韶关。为此,广州市公安局日前动员邻近火车站的几个公安分局,加强警力部署,清理出租屋,希望遏制犯罪潮从火车站向周边的快速蔓延。

4.“铁路警察,各管一段?”从6月3日晚10时开始,公安人员出动警力,将大批正在火车站广场候车的旅客驱离。警方用高音喇叭劝说旅客配合整治,尽快离开。两个小时后,这批旅客被分别赶到了附近的邮政大楼门前空地、环市西路和站前路的两边,省汽车站一带也挤满了从广场过来的旅客。旅客们有的席地而坐,有的倒头就睡,有的小声嘀咕,午夜的街头一时“蔚为壮观”。上万名候车旅客被赶到周围马路边过夜,广场上空空荡荡。往日人头涌动的广州火车站广场居然空空如也,只有几名清洁工人在打扫卫生;上万名候车的旅客先后被分散驱赶到环市西路、站前路、站西路一带,导致该地区秩序出现混乱。公安人员耐心解释:此举是因为火车站中广场一带灯光照明不足,容易发生抢夺、盗窃等犯罪现象,而环市西路一带街灯比较明亮,将旅客集中到这里有利于治安管理。但大部分旅客对此不解,因为一直没有人对他们作出解释,但事实究竟是什么?也许广场执勤的公安人员说的更实在些:马路对面不属于他们的辖区。火车站就是候车的地方,把人驱赶到非候车的地方合适吗?这样就算完成了整治了吗?

5.治保人员扮演着什么角色?据2000年6月15日《羊城晚报》消息,广州火车站周边地区的一些治保人员,成了出租屋藏“七害”的保护伞!一些出租屋之所以能够藏污纳垢,与治保人员的纵容和保护不无关系。据了解,火车站周边地区出租屋的治安工作基本上由村治保会协助公安机关管理。作为群众性的村民自治组织,它曾为维护基层治安发挥过很大作用。但近些年来,这支队伍也暴露出愈来愈多的问题。首先,作为管理者的治保会,与被管理者的外来租屋人员之间就存在着利益关系。由于历史和习惯的原因,各村的治保会通常就由本村人构成,他们自己也有房子要出租。为了维护自己和本村人的利益,这些治保队员在执行公安机关的规定时,未免大打折扣。一名治保主任曾向记者抱怨:反正自己的任免、收入靠的是村里,不是公安部门,自己也就顺着村里的意思,“放水养鱼”,睁一只眼闭一只眼算了。其次,治保队员基本上都是初中文化水平,素质不高,更缺乏必要的管理业务训练。于是,经常发生治保队员打人、骂人甚至勒索、收“保护费”的现象。另外,治保人员的收入来源,也逼着他千方百计维护村里的眼前利益,漠视整个社会的长远利益。据了解,他们的薪酬大约有1/3来自政府返还的外来人口增容费,1/3来自村里的补助,另外1/3来自“创收”。某治保会为了“不亏待弟兄们”,就向外来人口收取名目繁多的费用,比如劳务费、卫生费等等。而按照规定,治保会只能向外来人口代收增容费一种费用。某村治保人员解释说,外来人口增容费这一块本来钱不少,但上头拿走了83%的大头,治保会只落得17%,只能想办法“自己救自己”,哪怕它是违法的!

看来,如果一些治保会的人员构成、收入来源、隶属关系不改变,它就很难担当起管理出租屋治安的重任,并将继续成为一把“遮阳伞”,留下几多阴影。

 针对整治火车站,广州某报的一则新闻标题是“治标初见成效,治本任重道远”。是啊,整治广州火车站,“典”是够重的,惊动的人也够多、级别也够高的,声势造的也够大的,舆论监督也够辛苦的,市民也等得够久的,但愿火车站真的能好起来。